第二部分 财政

第二部分 财政

第十章 公共物品与财政职能

一、公共物品的定义及其融资与生产

（一）公共物品及其特征

公共物品是指增加一个人对该物品的消费，并不同时减少其他人对该物品消费的那类物品。与公共物品相对应的是私人物品。公共物品的这一定义是由美国经济学家保罗.萨缪尔森首次提出来的。公共物品的形式化定义奠定了现代财政学的基础，从此，公共物品才被纳入与私人物品一样的经济学分析框架，从而使分析公共物品的最优配置问题成为可能。

“纯公共物品”具有两大特征，即消费上的非竞争性和非排他性。前者指的是，某种公共物品一旦被提供，增加一个人的消费并不增加任何额外成本，也就是增加一个人消费的边际供给成本为零。这一特征强调了集体提供公共物品的潜在收益。后者指的是，一种公共物品一旦被提供出来，要排除一个额外的消费者在技术上不可行，或者尽管技术上排他是可行的，但这样做的成本过高。这一特征指出了通过市场机制提供公共物品的潜在困难。

上述公共物品的两个特征中，非竞争性是主要特征，非排他性是派生特征。正因为公共物品具有消费上的非竞争性，若是由于个人没有付费而阻止他的消费，则违反了社会资源有效利用的帕累托准则。

（二）公共物品的需求显示

在商品和服务市场上，人们用出价多少表示对私人物品的需求强度和需求数量。但同样的机制对公共物品并不完全有效。其原因在于，公共物品一旦被生产出来，如果阻止未付费者消费，从社会资源利用的角度看，是缺乏经济效率的，也就是说，排他性地消费不符合效率原则。更何况，在很多情况下，排他性消费的成本很高。

在现实生活中，人们通过政治机制显示对公共物品的需求。具体讲就是，人们通过事先同意的某种投票程序选择他们所倾向的公共收入和支出方案，或通过投票给他们认为能够代表其利益的政治家和官僚，间接地表达对公共物品的需求。因此，私人物品的需求显示是通过自愿的市场交易实现的，而公共物品的需求显示是通过具有强制性的政治交易实现的。

自古以来，人类创造了多种投票规则，同时也发展了各种代议制度，旨在寻求一个更完美的偏好显示机制，用以揭示社会作为整体对公共物品的需求数量与需求结构。自由社会要求每个人的价值都得到尊重，因而一致同意规则最符合社会正义原则。然而，任何民主制度都不是免费的，在所有事务中都运用一致同意决策规则，必然带来高昂的决策成本，甚至出现久议不决的情况。因而，现实生活中的决策机制往往界于独裁（一个人说了算）和一致同意之间，称之为\多数决策规则\或\少数服从多数\。常见的多数决策规则有：相对多数决策、二轮决选制、逆向排除法、博尔达计分法、孔多赛规则、赞同投票等等。

（三）公共物品的融资与生产

民主社会中，政府有责任按照纳税人提出的公共物品的需求结构和需求数量，公正而有效率地供给公共物品。公共物品的供给包含两重含义，一重是指公共物品的资金来源，即谁为公共物品付费、以何种方式付费，我们称之为公共物品的融资；另一重是指由谁负责、如何将公共物品的投入要素转化为公共物品的产出，我们称之为公共物品的生产。

1.公共物品的融资

—是政府融资（或强制融资）。由于公共物品存在消费上的非排他性，理性的个人倾向

于由他人付费，而自己坐享其成，这就是\免费搭车\。免费搭车问题使公共物品市场融资机制失灵，因此由传统的公共物品理论引申出来的结论是：政府应作为公共物品供给的资金提供者，以强制税收的形式为公共物品融资。政府融资的缺点是难以满足社会成员对公共物品的多样化需求。

二是私人融资（或自愿融资）。在公共物品的两个主要特征中，非排他性成为对自愿融资起阻碍作用的关键因素。尽管有这种限制，公共物品有时还经由收费的集体行动而被自愿提供，特别是在公共物品的受益结构和成本分担都比较清晰的小规模集体中，或者当提供者同吋也是该公共物品的主要受益者时。私人融资的缺点是可能导致公共物品供给的数量不足和结构不平衡。

三是联合融资。公共物品在一定情况下，由私人来提供是可能的，但多数情况下，应在私人融资和公共融资之间做出分工。换一个角度来看这个问题，对于政府来说，通过价格机制激励私人自愿提供公共物品，而不是亲自来提供，则是最为理想的。常见的手段是政府以财政补贴和税收优惠等方式，鼓励私人机构提供公共物品。

2.公共物品的生产

当公共物品供给所需的资金问题已经解决，社会成员还需决定通过何种方式完成公共物品的生产或公共服务的递送。通常有政府生产和合同外包两种方式。

政府生产，是指代表公众利益的政治家雇佣公共雇员，与他们签订就业合同，合同中对所需提供的物品或服务做出具体规定。合同外包，是指政治家首先与私人厂商签约，再由这个私人厂商与其雇员签订劳务合同，按政府的要求完成公共物品或服务的生产任务。在合同外包中，私人签约者可能是营利性机构，也可能是非营利性机构，不论其性质如何，合同外包都是公共服务提供私有化的表现。

一般来说，支持公共物品提供私有化的理由是，同样的服务由私人生产成本更低，而反对者则认为，私人生产降低了服务的质量。从交易费用经济学和不完全合同理论的角度看，各类组织（包括政府机关）在最小化交易费用方面具有不同的优势。应当通过不同组织结构间的比较制度分析，来确定何种组织结构在何种公共物品的生产上具有相对效率。

（四）公共物品供给的制度结构

公共物品这一概念的现实意义在于，它既指出了集体行动的潜在收益，同时也表明，难以找到通过使所有人都满意的融资方式来实现这种集体行动的潜在收益。因此，理性的社会成员将利用其智慧，通过规则的创新，以获取来公共物品交易的共同利益，并公正地分享收益和分担成本，这就是公共物品供给的制度结构。该制度结构涉及以下四方面内容：①公共物品供给的决策制度:何种物品应当被公共地而不是私人地提供？提供多少？决策问题是公共物品供给制度结构的核心。现代社会中，公共物品供给的决策权最终应属于每一位社会成员或经其同意的代议机构（代理人）。②公共物品供给的融资制度：由谁为公共物品付费？以何种方式付费？③公共物品供给的生产制度：由谁负责公共物品的生产或公共服务的递送？以何种方式生产与递送？④公共物品的受益分配制度：谁将成为公共物品供给的最终受益者？受益的规模和结构状况如何？

通过公共物品供给的制度结构，能够反映出一国政府在经济社会生活中所扮演的角色。我们的目标是要建立一个多元的、竞争性的、有效率的、均衡发展的公共物品供给制度结构。政府在其中的责任是，要为公民获得基本公共服务提供制度保证，并作为基本公共服务的最后出资人。这不是说所有的公共物品与服务，必须由政府出资或生产，政府应当灵活运用监管、融资和生产三种角色，充分发掘社会其他主体的潜力，以最小的成本、最能发挥非政府主体积极性的方式，达到这一目的。

二、公共财政的基市职能

在社会主义市场经济条件下，公共财政具有资源配置、收入分配、经济稳定和发展职能。 （一）资源配置职能

公共财政的资源配置职能，主要是将一部分社会资源集中起来形成财政收入，然后通过财政支出分配活动，由政府提供公共物品和服务，引导社会资金流向，弥补市场缺陷，最终实现全社会资源配置效率的最优状态。

公共财政配置资源范围的大小决定于政府职能范围的大小。在我国社会主义市场经济条件下，根据政府职能的范围，财政资源配置范围应当是市场失灵而社会又需要的公共物品和服务的领域。主要有:①满足政府执行职能的需要，包括政府机关的正常运转和执行社会公共职能的基本需要，如国家安全支出，一般公共服务支出等；②市场不能有效提供而社会又需要的准公共物品和服务的支出，如公共卫生、科技、公共工程等；③对社会资源配置的引导性支出， 例如矫正外部效应、维护市场竞争等。

公共财政配置社会资源的机制和手段。主要有：①根据政府职能的动态变化确定社会公共需要的基本范围，确定公共财政收支占国内生产总值的合理比例，从总量上实现高效的社会资源配置原则。②优化财政支出结构。财政支出结构是财政能够掌握和控制的社会资源的内部配置比例。要正确安排财政支出中的购买性支出和转移性支出的比例、消费性支出和投资性支出的比例，合理安排财政投资支出的规模和结构，贯彻国家产业政策，保证重点建设资金需要。例如，我国城乡之间发展差距、经济与社会之间发展差距都较大，客观上要求财政要加大对农业、农村发展和教育、科技、卫生、社会保障等社会事业发展的投入。③为公共工程提供必要的资金保障。④通过政府直接投资、财政贴息、税收优惠等方式，引导和调节社会投资方向，提高社会整体投资效率。⑤通过实行部门预算制度、建立国库集中收付制度和绩效评价制度等体制、机制改革，提高财政自身管理和运营效率。

（二）收入分配职能

公共财政收入分配职能，是指财政调整收入分配的职能。收入和财富分配过程本身是资源配置过程的内容，但对收入和财富分配的结果进行纠正则属于财政收入分配职能的范畴。收入分配职能的目标是实现公平分配。市场经济发展客观上要求生产资源和要素的投入与生产收益的获取相对应，它是在平等竞争基础上通过市场等价交换完成的。但因各经济主体提供的生产资源要素数量不同、禀赋不同及竞争条件等存在差异，使各经济主体取得的收入存在程度不同的差异。如果这种收入差距过分悬殊，将会影响经济社会的协调健康发展，这就需要财政发挥收入分配职能，通过再分配进行调整。

财政实现收入分配职能的机制和手段。主要有：①根据市场和政府的职责分工，明确市场和政府对社会收入分配的范围和界限。应属于政府财政发挥作用的范围，财政发挥的作用要到位，不能缺位；不属于政府财政发挥作用的范围，财政不能越位。②加强税收调节。通过税收进行的收入再分配活动，是在全社会范围内进行的收入的直接调节，具有一定的强制性。例如，通过企业所得税和个人所得税将企业和个人的收益调节到合理水平；通过资源税调节自然资源形成的级差收入等。③发挥财政转移支付作用。通过财政转移支付对收入进行再分配，是将资金直接补贴给地区和个人，有明确的受益对象、受益范围和政策选择性，对改变社会分配不公的程度具有重要作用。例如，增加对经济发展相对较慢地区的转移性支出，增加社会保障、收入保障、教育和健康等转移性支出等。④发挥公共支出的作用。通过公共支出提供社会福利（如公共卫生防疫、福利设施与服务、保障性住房）等进行的收入分配，在受益对象上具有广泛性和普遍性。

（三）经济稳定和发展职能

公共财政经济稳定和发展职能，是指通过财政活动对生产、消费、投资和储蓄等发生影响，达到稳定和发展经济的目的。财政经济稳定职能主要包括实现充分就业、稳定物价水平和国际收支平衡。财政经济稳定职能的行使，其重点不是对社会资源在私人部门和政府部门之间的配置，而是维持社会资源在高水平利用状况下的稳定。财政经济发展职能的意义，不仅仅是要促进经济增长，还要在促进经济增长的同时带来经济结构的改善、经济增长质量的提高和社会事业的进步。经济稳定和经济增长是相互统一的概念，经济发展要建立在经济稳定的基础上，经济稳定要以经济发展为前提。

财政实现经济稳定和发展职能的机制和手段。主要有：①通过财政政策和货币政策的协调配合，推动社会总需求和总供给的基本平衡，保证物价和经济发展的稳定，实现充分就业和国际收支平衡。②通过税收、财政补贴、财政贴息、公债等，调节社会投资需求水平，影响就业水平，使经济保持一定的增长；通过财政直接投资，调节社会经济结构，调节社会有效供给能力。例如，财政对市场不愿进入的领域进行投入，消除经济发展的瓶颈制约，促进经济协调发展。③通过税收等调节个人消费水平和结构。④财政加大对节约资源、能源和环境保护的投入，加大对科技、文化、卫生、教育事业的投入，完善社会保障制度建设等，实现经济和社会的协调健康发展。

需要指出的是，在社会主义市场经济条件下，财政经济稳定与发展职能的行使，并不等于财政要直接操纵经济运行，而是通过调整优化财政支出和收入结构，发挥税收杠杆作用，通过财政政策与货币政策相协调，为经济的稳定和发展提供必不可少的条件。

三、公共选择与政府失灵

（一）公共选择

公共选择可以定义为对非市场决策的经济学研究，产生于20世纪40-50年代的美国。其代表人物包括詹姆斯.布坎南、戈登.塔洛克等。公共选择是关于\政府失灵\的理论，它分析的是政治场景和公共选择中的个人(包括投票人、政治家、官僚）行为。它从与经济学同样的个人主义方法论和\经济人\假设出发，对个人在政治环境中的行为，做出科学的分析与判断。

公共选择的三大理论基石。①个人主义方法论。即人们只能通过对个人及其行为的理解来理解社会。做出选择和实施行动的主体必定是个人，而不是政党、省份、国家等机构组织，社会是个人在给定环境中理性选择的结果。②经济人假设。政治场景中的个人与市场环境中的个人一样，都是自利、理性和效用最大化者。所有政客（最优秀的政客被称为政治家）、官僚、代议者，他们关注的个人利益，并不比一般老百姓更少，也并不比一般老百姓更聪明、更有公益心。政治人必定在政治场景的特定激励和约束下，调整自己的行为，以谋求自我利益最大化， 而不是公众利益最大化。③作为一种交易的政治过程。和市场过程一样，政治过程也可以看作是一种个人之间的交易网络。所不同的是:第一，在通常的市场上，个人用货币交换所需的物品和服务；而在政治市场上，个人以自己同意承担的成本份额（或税收），交换政府提供的公共物品与服务。第二，市场交易是边际交易，交易双方可以就商品的价格和数量讨价还价，最终达到双方满意的结果；而政治交易中，个人在特定方案上只能做出同意或不同意的选择，根据少数服从多数原则，那些持不同意见的少数派只能接受对其不利的方案。

（二）政府失灵及其表现形式

在公共选择理论诞生之前，传统观念对政府普遍怀有乐观的认识，相信政治领域中个人

的行动完全受公益精神的驱使:代议机构从投票人或公民的利益出发制定政策；作为执行机构，行政部门则尽职尽责地服务于其委托人的利益，将代议机构的政策不折不扣地付诸实施；司法机构则完全依据法律公正行事。基于此，传统财政理论认为，由于存在市场失灵现象，要求政府发挥资源配置、收入分配和经济稳定等职能，介入公共经济领域，以校正市场失灵、改善收入分配状况和保持宏观经济的持续稳定增长。公共选择作为一种科学方法论，引导人们重新认识政府，从理论上解释了政府失灵现象的存在。

常见的政府失灵表现为：

1.选民\理性的无知\与\理性的非理性\

尽管公共物品供给数量和质量，以及其成本分担，事关每个人的切身利益，但是作为公共物品需求者和投票者，个人也许没有动机通过投票传达对公共物品的需求信息。理性的个人投票与否，取决于参加投票的期望净收益，这就是唐斯的\理性投票人假说\。

在此假设下，所谓\理性的无知\，是指理性的选民由于不指望自己的一票能够影响选举结果，因而没有动力花费时间和成本去搜寻有关选举的信息。\理性的非理性\是指，正是由于手中的一票对于选举结果无足轻重，即使拥有必要的信息，选民也不愿意投入精力和时间， 他们不会好好利用这些信息。这导致选民往往胡乱投下自己那神圣的一票，根本没有正确表达自己的偏好，何谈政府根据选民表达的偏好来有效提供公共物品与服务呢？

2.政治家（政党）选票极大化 追求自我利益的政治家（政党），本身也不是基于选民的利益而行动，他们之所以提出符合选民意愿的纲领或提案，只是为了获得私利和再次当选。为了达到这一目标，政治家（政党）必须追求尽可能多的选票。而只有符合中间选民偏好的纲领或提案，才有助于实现选票极大化的目标。一味迎合中间选民的利益，必然导致少数派社会成员的利益和诉求被忽视，有违社会公正原则。

3.投票循环

政治过程其实就是一个通过合适的规则，集结个人偏好、发现社会最大利益的过程。那么，到底哪种投票规则，才能从不同的备选方案中，挑选出最有利于社会利益或最符合公意的唯一选项呢？对当代民主制度中最常见的简单多数投票规则的考察发现，在某些情况下，会出现投票循环现象，投票过程没有结果。

投票循环又被称作\孔多塞悖论\（Condorcet’s paradox）。孔多塞主张，集体应当选择在两两对决中以简单多数胜出的议案，该种形式的选举规则被称之为\孔多塞规则（Condorcet procedure)\，其核心思想一般由\三个选民-三个选项，两两表决、得多数票者获胜\的简单模型来表达。然而，该模型表明，某些情况下简单多数决没有结果，即出现投票循环现象，没有哪个候选对象能够稳定地胜出。事实表明，随着选项数目和群体成员人数的增加，投票循环现象出现的几率还将增大。

投票循环是孔多塞规则所独有的问题，还是（以多数决为代表的）民主制度下所有决策规则的共同特征？\阿罗不可能定理\证明，当选项超过三个、社会成员超过三人时，所有的投票规则都是有缺陷的，除非通过某种方式武断地决定胜出方案，否则民主投票将没有任何结果。这为当代民主制度的有效性打上了阴影。

4.官僚体系无效率

主流的公共行政研究通常认为，官僚总是努力追求部门的工作效率的。不过，如果官僚机构中的个人同样是自利的经济人，必将利用其所掌握的资源和权力，谋求自我利益。尼斯坎南的官僚理论解释了官僚体系缺乏效率的原因。该模型中的官僚机构具有两大特征：

其一，官僚在给定需求约束和成本约束条件下，最大化本部门的总预算。官僚之所以对部门总预算情有独钟，是因为来源于其工作环境的各种物质满足和非物质满足均与其掌握的资源正相关。前者包含有工资、额外津贴、舒适的办公条件、工作中的旅行、职务用车以及

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