第二部分 财政(10)

（1）按照财力与事权相匹配的要求，在合理界定事权基础上，进一步理顺各级政府间财政分配关系，完善分税制。

（2）围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善转移支付制度，增加一般性特别是均衡性转移支付规模和比例，调减和规范专项转移支付。

（3）推进省以下财政体制改革，稳步推进省直管县财政管理制度改革，加强县级政府提供基本公共服务的财力保障。

（4）建立健全地方政府债务管理体系，探索建立地方政府发行债券制度。

三、财政转移支付制度

（一）财政转移支付及其特点

1.财政转移支付的含义 政府间财政转移支付制度，是在处理中央与地方财政关系时，协调上下级财政之间关系的一项重要制度。它通过垂直的即上一级财政流向下一级财政的资金流动，来实现上级政府对政府的补助，或从同级的富裕地区向贫闲地区的资金流动，实现地区间公共服务水平提供能力的均等化。最早提出转移支付概念的是著名经济学家庇古，他在1928年出版的《财政学研究》中第一次使用这一概念。

建立政府间财政转移支付制度，其目的是为了解决地方政府收支不平衡的问题，以及因地区间经济发展不平衡而引起的全国公共服务水平不均衡的问题，实现经济社会的稳定协调发展。财政转移支付制度具有重要作用：一是通过财政转移支付为地方政府提供稳定的收入来源，弥补其收支差额，这是财政转移支付制度的最基本作用。这一制度增强了地方政府提供本地区公共物品和服务的能力，有利于实现政府间财政关系的纵向平衡。二是通过财政转移支付可以在一定程度上解决各地方之间因财政状况不同而造成的公共服务水平的不均等。三是实施财政转移支付制度，中央政府通过对地方政府的专项拨款，可以对地方的财政支出项目进行调节，体现中央政府的政策意图，使地方政府行为符合中央政府的宏观调控政策，从而有利于增强中央政府对地方政府的控制能力。

1.财政转移支付的特点

（1）完整性。从转移支付的目标、种类、方式，到具体因素和数额的确定分配与监督，都要有一整套科学、完整的制度安排。

（2）对称性。上级政府对下级政府转移支付的财力，与能够满足该级政府承担、履行的事权职责需求相对应。

（3）科学性。转移支付制度的设计要科学、合理、规范、周密，这样才能实现转移支付的公平性、公正性，才能达到转移支付的目标，实现纵向政府间和横向区域间基本公共服务的均等化。 （4）统一性和灵活性相结合。上级政府对下级政府的财政转移支付在确定分配考核因素时，应该按照统一、规范、明确、公开的制度规定进行；同时，还需要根据各地的不同情况，按照统一的标准调整不同地区的转移支付系数，使得到的转移支付数量能够与本地的实际情况相符合。如一般性转移支付系数主要取决于转移支付资金总量、地方收支缺口、各地财政困难程度等因素。 （5）法制性。转移支付是政府间利益关系的再调整。如果没有严格明确的法律制度约束，转移支付过程中往往会存在暗箱操作、人为干扰、不公平、不公正等问题。因此，转移支付制度在许多国家都以法律形式予以规范。

（二）我国现行的财政转移支付制度

1.财政转移支付分类

转移支付的具体形式有很多种，但一般都可以归结为均衡拨款与专项拨款两大类。通常情况下，对于地方事权范围的支出项目，中央政府通过一般性转移支付实施财力匹配与均衡； 专项转移支付严格限于中央委托事务、共同事权事务、效益外溢事务和符合中央政策导向事务。从国际经验看，一国的转移支付结构取决于本国特定国情，并没有一个统一的参照。美国是分权国家的典型代表，但美国是少有的没有建立一般性转移支付制度的国家，联邦政府的转移支付全部以专款和分类转移支付方式下达，州政府的资金自主使用权限受到较大限制。日本是单一制国家，相对集权，但日本每年的地方交付税（属于均衡拨款）都要高于国库支出金（属于专项拨款）。

2.我国的财政转移支付分类

我国现行的财政转移支付由一般性转移支付和专项转移支付组成。

（1）一般性转移支付。一般性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出，由地方统筹安排。建立和完善一般性转移支付制度，有效缓解了困难地区财政运行中的突出矛盾，对保障地方政府机构正常运转等基本公共支出需要发挥了重要作用。目前，一般性转移支付包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、资源枯竭城市转移支付等具体项目。

均衡性转移支付，是指按照公平、公正、循序渐进原则，主要参照各地标准财政收入和标准财政支出的差额及可用于转移支付的资金规模等客观因素，按统一公式计算确定的转移支付。标准财政收入依据各地工业增加值等指标测算，旨在衡量各地财政收入能力，反映各地政府的收入努力程度；标准财政支出按照各地总人口，并适当考虑面积、海拔、温度、距离、少数民族人口比重等因素测算。

民族地区转移支付，是指桉照《中华人民共和国民族区域自治法》规定，经国务院批准，中央财政从2000年起设立民族地区转移支付。转移支付对象为民族省区和非民族省区的民族自治州；从2006年起中央财政将53个非民族省区及非民族自治州管辖的民族自治县纳入民族地区转移支付范围，实现了对所有民族地区的全覆盖，参照前3年全国增值税平均增长率滚动递增。民族地区转移支付制度的实施，对调动民族地区增收积极性，促进民族地区经济社会协调发展，发挥了重要作用。 （2）专项转移支付。专项转移支付是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务或中央地方共同承担事务进行补偿而设立的补助资金，需要按规定用途使用。专项转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。专项转移支付具体项目比较多。

3.税收返还制度

税收返还是1994年实施分税制和工商税制改革时，中央为了保证财税体制改革顺利进行，保持各个地方的既得利益而采取的一种补偿机制，实际是将因财政体制改革而集中到中央的收入\存量\返还给地方。目前，中央对地方税收返还包括分税制体制改革后的\两税返还\（即增值税、消费税返还）、所得税基数返还（即企业所得税、个人所得税分享改革后的基数返还）和成品油价格与税费改革税收返还。

（三）进一步完善政府间财政转移支付制度

1.合理使用转移支付方式

在明确划分各级政府的支出责任基础上，逐步做到属于地方政府的事务，其自有收入不能满足支出需求的，中央财政原则上通过一般性转移支付给予补助；属于中央委托事务的，中央财政通过专项转移支付足额安排资金；属于中央地方共同事务和支出责任的支出，明确

各自的负担比例。

2.进一步优化财政转移支付结构 增加一般性转移支付规模和比例。加大对中西部地区转移支付力度，优先弥补禁止和限制开发区域的收支缺口，推进主体功能区建设。积极扶持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展。分类规范专项转移支付项目，进一步提高转移支付资金使用效益。充分发挥好一般性转移支付和专项转移支付各自的功能作用。

3.提高转移支付的法制化水平 制定出台《财政转移支付条例》，在此基础上，积极创造条件，制定《财政转移支付法》。

第十五章 财政政策

一、财政政策功能与目标

（一）财政政策的含义

财政政策，是一国政府为实现预期的经济社会发展目标，对财政收支关系进行调整的指导原则和措施。财政政策是国家经济政策的重要组成部分，制定和实施财政政策的过程也是国家进行宏观调控的过程。财政政策贯穿于财政工作的全过程，体现在财政收支、政府预算等各个方面。财政政策由预算政策、税收政策、支出政策、国债政策等组成。

（二）财政政策的功能

1.导向功能

财政政策通过财政分配和管理活动，调整人们的物质利益，进而调节企业和个人的经济行为，引导国民经济运行。一方面，财政政策配合国民经济总体政策和各部门、各行业的政策，提出明确的调控目标。例如，在经济增长低迷、通货紧缩时期，为配合实现宏观经济政策的经济增长目标，财政政策要以支持经济增长回升为目标。另一方面，财政政策不仅要规定应该做什么、不应该做什么，还要通过利益机制引导和调整人们的经济行为。例如，政府为扩大社会投资规模，要通过加速折旧、补贴、贴息、税收优惠等方式，激励私人投资。

2.协调功能

财政政策的协调功能主要体现在对社会经济发展过程中，在地区之间、行业之间、部门之间等出现的某些失衡状况进行调节和制约。一方面，在国民收入分配过程中，通过财政收支改变社会成员在国民收入中的占有份额，调整社会分配关系。例如，通过财政转移支付协调各地区间政府提供基本公共服务均等化的能力；通过提高个人所得税免征额标准，调节个人之间的收入水平。另一方面，在财政政策工具体系中，预算、税收、债务、投资等政策工具相互配合、补充运用，能够有效发挥财政政策的协调功能。

3.控制功能

财政政策控制功能是指政府通过财政政策调节企业和居民等市场经济主体的经济行为， 实现对经济社会的有效控制。例如，对一些高档奢侈消费品和资源性消费品征收消费税，可以达到引导消费方向、控制资源浪费和保护生态环境的目的。

4.稳定功能

财政政策的稳定功能是指政府通过财政政策，调整社会总需求和总供给，实现总供需的总量平衡和结构平衡，进而实现国民经济的又好又快发展。例如，在经济过热、存在通货膨胀时，政府要通过减少财政支出、增加税收等，控制总需求，抑制通货膨胀；在经济萧条、存在通货紧缩时，政府要通过增加财政支出、减少税收等，扩大总需求，拉动经济增长。

（三）财政政策的目标

财政政策目标，是政府制定和实施财政政策要达到的预期目的。财政政策通过调节社会总需求与总供给，优化社会资源配置，实现促进充分就业、物价基本稳定、国际收支平衡和经济稳定增长的目标。

1.促进充分就业

充分就业是衡量资源充分利用的一个指标，它表明生产要素的投入情况，通常用失业率表示。充分就业是各国政府普遍重视的问题。失业率高，表明社会经济资源的大量闲置和浪费，社会生产规模下降，还会引发一系列社会问题，造成社会动荡。因此，控制失业率是财政政策的主要目标之一。我国正处于经济转型期，加快经济结构调整和深化经济体制改革在今后一个时期不可避免地会增加就业压力；加上庞大的人口基数和每年大量新增就业劳动力，使我国促进充分就业目标的重要性更为突出。

2.物价基本稳定

物价基本稳定是各国政府努力追求的目标之一。经济发展速度的加快往往伴随着整体物价水平的上升，但过高的通货膨胀会引起社会收入和国民财富的再分配，扰乱价格体系，扭曲资源配置，使正常的分配秩序和经济秩序出现混乱。相反，严重的通货紧缩也会给社会和经济发展带来消极影响，使资源无法充分有效利用，造成生产能力和资源闲置浪费，失业人数增加，生活水平下降。

3.国际收支平衡

国际收支平衡是指经常项目收支、资本项目流入流出的差额之和为零，它是国际贸易（包括商品和劳务）和国际资本的综合平衡。其中，经常项目亦称贸易项目，是指一国的商品和劳务的进口和出口；资本项目是指一国资本的流入和流出。经常项目平衡亦称贸易平衡，是指商品和劳务的进口等于出口；出口大于进口，经常项目有盈余，亦称国际贸易有顺差；出口小于进口，经常项目有赤字，亦称国际贸易有逆差。资本项目平衡是指资本流入等于资本流出；资本流入大于资本流出，资本项目有盈余；资本流入小于资本流出，资本项目有赤字。国际收支是现代开放经济的重要组成部分。一国国际收支状况不仅反映该国对外交往情况，还反映该国的经济稳定程度。一国国际收支出现逆差，表明国际贸易流动的净结果使其他国家对该国储备的索取权增加，从而削弱了该国的储备地位。如果一国国际收支长期不平衡，将使该国外汇储备不断减少，外债负担逐步增加，严重削弱其在国际金融体系中的地位，并导致该国国民收入增长率下降。随着经济全球化发展，国家之间经济发展的相互依赖性不断提高，各国政府越来越重视本国的国际收支平衡，将其作为财政政策目标之一。

4.经济稳定增长

经济稳定增长是指一个国家或地区在一定时期内的经济发展速度和水平保持稳定。实现经济稳定增长，是一个国家生存和发展的条件，因而是国家宏观经济政策的重要目标，也是财政政策的重要目标。经济稳定增长决定于两个源泉，一是生产要素的增长，一是生产要素的技术进歩程度。因此，经济稳定增长就是财力、物力和人力等社会资源能够支持的经济的可持续增长。要防止出现过分人为刺激的经济增长，因为这将引发如环境污染加重、能源紧张、通货膨胀严重等一系列经济社会问题。财政政策要通过引导劳动、资本、技术等各项生产要素的合理配置，实现经济持续稳定的增长。

二、财政政策工具与类型

（一）财政政策的工具

财政政策工具，是指用以达到财政政策目标的各种财政手段，主要有预算、税收、公债、公共支出、政府投资和财政补贴等。

1.预算政策

预算调节经济的作用主要表现在财政收支的规模及其差额上。当社会总供给大于总需求时、政府预算一般采取扩大支出规模、保持一定赤字规模的做法扩大社会总需求；当社会总供给小于总需求时，政府预算一般采取缩小支出规模、保持预算盈余，抑制社会总需求；当社会总供给与总需求基本平衡即经济稳定发展时，政府一般实行中性的预算平衡政策，保持预算收支规模的基本平衡。

2.税收政策 首先，税收是政府凭借政治权力参与社会产品分配的方式，是保持经济稳定运行的重要手段。在经济繁荣时期，政府通过提高税率、减少税收优惠等途径增加税收，减少企业和个人可支配收入，抑制企业和个人的投资需求和消费需求，降低社会总需求，使过快或过热的经济增长平稳回落或降温。相反，在经济萧条时期，政府通过降低税率、实行更多税收优惠等途径减少税收，增加企业和个人可支配收入，鼓励企业和个人的投资需求和消费需求，增加社会总需求，促进经济增长。其次，税收是政府公平收入分配的重要手段。例如，通过调整个人所得税超额累进税率的起征点和免征额等途径，可以起到减少高收入者可支配收入的效果，实现收入公平分配的目标。

3.公债政策

在现代市场经济中，公债是政府实施宏观调控的重要政策工具。首先，通过调整公债的流动性程度，改变社会经济资源的流动状况，可以对经济运行产生扩张性或者紧缩性的影响。公债期限不同，流动性相差较大，期限越短，流动性越高，变现能力越强；期限越长，流动性越低，变现能力越弱。因此，在公债发行中通过期限种类的不同设计和调换公债长短期限等办法，可以对经济运行产生扩张或者紧缩的影响。其次，通过调整国债发行利率水平影响金融市场利率的变化，可以对经济运行产生扩张性或者紧缩性的影响。

4.公共支出政策

公共支出是指政府用于满足纯公共需要的一般性支出，主要包括狭义的购买性支出和转移性支出两大部分。其中，狭义的购买性支出是指政府进行日常行政事务活动所需要的商品和劳务支出，即政府的消费性支出。转移性支出是指直接表现为财政资金无偿、单方面转移的支出，包括政府补助支出、捐赠支出和债务利息支出。

5.政府投资政策

政府投资是指财政用于资本项目的建设性支出，它最终将形成各种类型的固定资产。在市场经济条件下，政府投资是政府实施宏观调控，克服某些领域市场失灵问题的必要和重要的手段。首先，通过调整政府投资规模，可以影响社会总需求和未来社会总供给，从而影响社会供求总量。其次，通过调整政府投资方向，可以对经济结构发挥重要调节作用，促进资源合理配置和产业结构优化。例如，当经济处于过热时期，政府可通过降低投资支出水平，抑制社会总需求，使经济降温、平稳回落；当经济处于萧条时期，政府可通过提高投资支出水平，扩大社会总需求，缓解或者逐步消除经济衰退；当社会总供求基本平衡、但总供求结构存在问题时，政府投资可以通过采取有保有压的政策，减少对过热行业的投资，增加对薄弱环节的投资，使社会总供求在结构上保持协调。

6.补贴政策 首先，财政补贴政策是保持经济稳定运行的重要手段之一。例如，当经济处于过热时期， 政府通过减少财政补贴支出使企业和个人的可支配收入减少，抑制企业和个人的投资需求和消费需求，进而减少社会总需求，实现经济平稳回落；当经济处于萧条时期，政府可通过增加财政补贴支出使企业和个人的可支配收入增加，鼓励企业和个人扩大投资需求和消费需求，进而增加社会总需求，拉动经济增长。其次，财政补贴还是政府公平收入分配的重要手

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