当前影响工商执法效能环境构造的规制分析(2)

实践证明，过多采用专项整治一般仅求眼前利益，整治期失之过严，整治后失之过宽，难有法律权威与执法威严之可言，不利于长效常态地维护市场安全，与国家总局提出的监管方法由突击性、专项性治理向日常规范监管转变等“四个转变”要求相距甚远，基层工商工作制度化、规范化、程序化、法制化等“四化”程度明显不足。

3. 额外事务膨胀，有限工商环境难以形成。

一是政府习惯性“干预”，“额外”作为不断加码。当前工商行政 管理部门既要履行市场准入、行为监管、退出监督等核心职能，还要承担个体私营经济发展、注册商标培育等历史积累的非核心职能（国务院已把这些任务交由商务部等相关部门，但各级政府仍“按惯例”交由工商机关牵头）。还有，多数地方政府仍习惯于延续“传统做法”，以工商机关用起来“顺手”、“有经验”、“有力度”甚至是“看得起”、“有能力”、“委以重任”等为名，视工商为“海绵工商”、“打杂工商”,扩大赋予工商部门许多非法定和非本职工作，如各类创建工程、招商引资、城市房屋拆迁等“额外”任务，并通过行风评议、先进评选、软环境监察等多种手段保证地方政令实施，客观上形成了对工商工作的干预过度。

二是错解“有为有位”，无限“揽权”丧失职能优势。与此同时，成熟于收费型工商时期、成长于工商包打天下时代的部分领导，错误理解“有为有位”的履职追求，认为管得越宽、管得越多、管得越严才越有地位，不仅被动地承担一些非法定职能，有时还“主动请缨”、“积极求战”、提出许多不切实际的“100%”口号。导致许多非本职

工作争到手后却无力管理，同时使原有本职工作逐渐荒废、部门应有的优势职能逐步丧失，给基层干部增加了很多额外的工作和负担。

譬如，当前工商机关仍然承接着地方政府交办的消防安全、卫生管理、市场物业、文明创建等本该由专业部门负责的不该承接的工作，某种程度上是在“自套绳索”，潜在风险如影随形；仍然承接着招商引资全程服务、监督管理集贸市场等做不了的工作，很大程度上显得有心无力，职责风险埋下伏笔；仍然承接着清理取缔无照经营、放心消费城市创建等做不好的工作，某种程度上显失公允，“兜底”责任无法摆脱；仍然承接着参与城市拆迁、疏导市场主体等做好了“无名”、做不好“挨骂”的工作，往往都是吃力不讨好，替人担责难以避免。这样，工商部门既要承担履职“缺位”造成的不作为风险、“错位”形成的作为不当风险、“越位”带来的乱作为风险以及作为过程中的不到位、不规范风险，更要承担由于承职不当、揽职过多造成的代过风险、无能风险等各种问责风险，不利于工商干部的积极性调动与安全性保护，不利于工商职能的充分履行与规范到位。

三是模糊履职界限，职能“移位”加大外部压力。目前，消保委、个私协会等社团组织的存在，使工商部门既有政府部门属性，又有执法机关性质，还有民间中介色彩，导致我们越来越多地承担本应由社会或者市场自己履行和完成的事情，既使市场主体逐渐丧失作出竞争决策、管理自身生活、抵制不正当竞争的能力，也使系统内干部职工越来越自我膨胀，认为作为监管“社会主义大市场”的职能部门，只要有市场的地方（有交易和交易关系的场所）就是工商监管领域，乐

于甚至主动要求承担各种非法定和非本职工作---应该承认，这些非本职工作对融洽与地方关系、减轻部门压力等发挥了重要作用，但同样耗费了工商机关主要精力，导致对经济发展需要更为迫切的监管市场秩序本职工作介入不多，模糊了履职边界，不利于职能归位和转变到位，事实上也使工商权力逐渐分散、优势逐渐丧失，荒了自家地，耕了别人田，机构和职能面临被分解与整合。

4. 行家里手短缺，低层次“杂活”、“苦力活”繁多。

一是年龄结构失衡，部分同志趋向消极。“两费”停征后，几乎所有“收费型干部”都已转向监管岗位，其中部分老同志综合素质不过硬，对新型监管力不从心，有自暴自弃、出工不出力倾向。与此同时，工商机关急需的精通业务、计算机、法律等中青年人才紧缺，少数大学生公务员到基层后仅充当“文书”或“杂役”角色，专长无法发挥，学习能力退化，工作趋向消极。

二是责任风险加大，部分同志趋于保守。部门职能与承担事务的无限增加，权力界限与免责条框的长期缺失，同步带来了责任风险的无限加大，导致基层同志普遍存在“不干事不出事、多干事多出事” 的保守畏惧心理。还有很多基层工商局汇报机制缺失，部分干部在实际监管中妄自尊大，发现问题对上面不想汇报、不敢汇报、不会汇报、不知道怎么汇报，一旦出问题，不仅危害自己，还危及单位部门利益。

三是学习氛围缺失，培训手段滞后。多数干部对数字化、信息化、网络化等高科技手段所知不多、运用不熟，加之培训机制陈旧、手段落后，干部难以得到所需的针对性培训，工商机关急需的精通业务、

计算机、法律等新型综合人才出现内部培养跟不上、外部引进很困难的尴尬局面。

四是干部流通不畅，部分同志动力不足。长期的垂直管理在减轻地方掣肘的同时，也带来人才难以流动等弊端，加之系统内干部选任机制不健全，导致多数干部一入工商大门，直至退休都在同一个部门同一个岗位，都是普通干部，致使基层人才因晋升无望而心存抵触，积极进取动力不够，扼杀了相当一部分基层干部工作激情。相对于机制健全、士气高昂、业务精专等积极因素要求，不求有功但求无过甚至“混日子”等消极因素有“无限”上升倾向。

说到底，基层能够按部就班、做简单工作的多，能独立承担商品质量检测、疑难案件查办、疑难事项许可登记的“行家”少；中层机关，人浮于事，对依法行政过程中存在的问题和经验不善于归纳和总结，拿得出手的权威与“大家”、“专家”普遍缺少，难以依法、高效、负责地承担对下指导责任。技术含量和法律综合能力偏低，使工商机关很难介入垄断、金融、电力、IT等“大市场”监管，很难拥有不可替代的职能优势，某种程度上只能和只配干一些低层次的“杂活”、“苦力活”，客观上形成无限工商、无限责任。

5. 兜底责任无限，履职风险不断加大。

一是基层责任空前加大。很多责任区监管干部不仅承担本责任区 市场主体的日常监管任务，更要承担责任区内危险化学品、食品等重点行业监管以及许多非本职工作的追责风险，且由于普遍把年龄偏大、能力“偏弱”、依法履职意识“偏低”的干部划为责任区监管员，

进一步增加了这种风险。

二是机关责任同步减轻。在职机关人员主要从事上传下达、编造材料、督查考核等无需担责的简单工作，机关的组织调研、拟订措施、业务指导等应有功能发挥不足，而且很多文件限直接转发和简单转发，未能提出任何结合县区实际的指导意见，加大了基层责任。

三是职能交叉加重责任。系统内机构设置沿用传统的“六管一打”模式，系统外部门之间职能事权不清，导致许多任务部署重叠，据不完全统计，基层近50%非本职工作中多数工作重复部署，而所有工作均需承担对应责任，迫使工商部门在承担市场监管“兜底”任务的同时，更需承担“兜底”责任，几乎所有食品安全事件中无论是否属流通环节、是否核发营业执照，都有工商人员被追究责任----相对于上级机关的人员膨胀与无需担责，基层责任有“无限”加重倾向。典型案例有：查食品安全私闯民宅；查无合法经营地址的无照经营；拆迁过程强行吊销经营户的营业执照；部分抄告无法得到相关部门解决情况下的“僵尸”类无证照经营户。

四是目标考核有增无减。在外部压力陡增的同时，各种内部压力也层出不穷，特别是各类没有最好只有更好，只有开始没有结束的“创新”任务，以及明显违反辩证法、误读或误引用相关法律法规规章条文和上级文件精神、往往给自己人“下套”的诸多100%考核目标和干脆找不到法律依据的、自以为是、自己作为的所谓行政指导意见，更使基层干部压力重重、意见很大。

二、前景分析

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