《关于难民地位公约》对难民的影响(2)

难民署章程》第8条第4款规定，难民署有“促请各国允许难民入境，即使是赤贫的难民，也不应拒绝。”

3、难民不推回原则

“推回”一词源于法语“refouler”(意指赶退或逐退)。难民的不推回原则，是指任何国家不得将难民或者寻求庇护者遣返至其生命或自由可能受到威胁的领土边界。只有国家允许难民进入其境内，即使是暂时的，并且提供最基本的保护，才有可能为国际协调合作为难民提供持久解决办法留有实践和空间上的余地。

尽管1905年在英国法律中已经规定，应当允许畏惧由于政治或宗教原因受迫害者的难民进入该国，但是直到第一次世界大战之后，国际实践才逐渐确立了不退回这一原则。国际联盟虽然于其成立初级就主持对难民保护问题订立了一些协议，但是不推回原则首次出现在国际法律文件中，是1933年的《难民公约》，1936年《关于来自德国难民地位的临时协议》和1938年的《关于来自德国难民地位公约》重申了这一原则。但是，这些文件的规定并没有使难民不推回原则形成一般国际法规则，因为当时国家关注与难民有关的规则，特别是在国际规则中决定谁可以居于境内对国家主权的影下程度。多数国家只承认接受难民不推回是它们的道德义务，加之这些人可不推回原则的法律文件的文本语义不明等局限性，相关公约的批准数量有限。

第二次世界大战造成了大量的难民潮，成了国际社会全面审视有关难民保护规则的契机。联合国自其成立之日起，就表现出对难民问题的极大关注。④1946年联大通过了一项决议，声明难民如果具备“有根据的反对”则不得被遣返。⑤它组织制定的1951年《难民公约》是难民保护的里程碑，它获得国际社会的广泛支持，也标志着不推回原则已经由最初的道德义务发展成为了法律义务。公约第33条规定：“禁止驱逐或送回（‘推回’）：?任何缔约国不得以任何方式将难民驱逐或送回（‘推回’）至其生命或者自由因为他的种族、宗教、国籍、参加某一种社会团体或具有某种政治见解而受到威胁的领土边界。?但如果有正当理由认为难民足以危害所在国的安全，或者难民已经被确定判决认为犯过特别严重罪行从而构成对该国家社会安全的危险，则该难民不得要求本条规定的利益。”

1951年《难民公约》签订之后，许多其他国际法律文件都相继重申难民不推回原则，使其成为一项难民保护的普遍原则。不推回原则已经牢固确立在大量的普遍性和区域性国际法律文件当中，成为以1951年《难民公约》为基础建立起来的难民国际保护体系的基石。古德温·吉尔认为，不退回原则约束所有国家，而无需个别同意。⑥

不推回原则适用于难民和寻求庇护者，禁止将他们推回到其生命或自由面临威胁的任何领土。该原则严格山之例外情形，只有两种例外情形可以援引，即国家安全和公共安全。不推回原则具有普遍的约束力，它不仅适用于难民的保护，同样适用于其他人权保护领域，诸如禁止酷刑以及其他国际法律制度，诸如引渡程序。它既保护非法入境的难民，也保护大规模涌入情形下的寻求庇护者。

三、1951年《关于难民地位的公约》的不足及完善

纵然1951年《关于难民地位的公约》关于难民的概念具有普遍意义，超越了以往国际条约或协定的关于特定难民群体的限制，并规定了个人取得难民资格的主客观标准，但它仍存在局限性，并且在个别方面存在着一些不足，在时代不断发展的背景之下，有关于难民的法律法规也在不断的完善：

5

（一）、《关于难民地位的公约》整体的局限及改进

1951年《关于难民地位的公约》的局限，从整体上来说主要体现在时间和空间上的。

就时间限制而言，难民身份鸟确定的前提仅限于“1951年1月1日之前发生的事情”筑成的个人有各种正当理由畏惧迫害，而排除了1951年1月1日之后发生的事情产生的难民结果之使用，即1951年1月1日后发生的事情产生的渤海不能够成为某恩申请难民的法律依据。这就是说，1951年1月1日之后发生的事情之受害人不能成为公约的受益者或得不到公约的保护；在地域方面，公约第一条第（2）款（甲）项规定：“本公约第一条第（1）款所用1951年1月1日以前发生的事情，应理解为：‘（子）1951年1月1日以前在欧洲发生的事情’；或者（丑）‘1951年1月1日以前在欧洲或其他地方发生的事情’；缔约各国应于签字、批准或加入时声明为了承担本公约的义务，这一用语应作何解释。”这就几乎把地域局限在了欧洲以及其他国家身上。

1951年《关于难民地位的公约》时间上和地域上的局限，究其原因，可以说是由于在公约缔结时的背景所决定的。其一，公约缔结时绝大多数亚非拉美国家仍属于个别国家的殖民地而尚未独立，参加联合国解决难民和无国籍人是地位外交会议的26个国家几乎都是来自于欧洲和北美洲。⑦其二，会上，有的代表将眼光着眼于未来的难民，但是另一些仅仅将目光集中于二战中由于德、意及其他国家实施的法西斯制度的暴虐和欧洲战乱造成的难民问题，而忽略了未来的保护责任，最后达成妥协，加上了时间限制和缔约国对公约适用地域的选择权。起草者认为“很难让各国政府签署空白支票，对未来的来源和数量都不知道的难民承担义务”。⑧

在通过公约时，会者也对最后文件作出了补救性建议：“会议希望《关于难民地位的公约》作为榜样具有超出协议本身范围的价值，希望各国在本公约指导下，尽可能的向其领土内的难民和未被公约条款包括的人给予公约规定的待遇”。⑨虽然如此，公约规定的时间和地域的限制，从法律上仍影响着其使用的时间和空间的范围。特别是时间上的限制，各国政府再怎么做灵活的解释，也仅可以在1951年后一点时间，而不可能超越几年或者更多年。特别是在20世纪50年代后期，亚洲、欧洲、美洲，特别是非洲开始不断出现的大规模难民潮，都无法依靠公约规定取得难民身份而获得国际保护。

由于时间和空间上的局限，对公约的广泛性大打折扣，至少不属于公约规定的时间范围内产生的难民得不到公约的保护。加之缔约国可以自由决定仅适用于欧洲或某个特定区域发生的难民，也会使出现在世界某些或某个地区的难民不能得到公约的保护。例如，1951年1月1日之后的情况表明，难民的产生并不限于第二次世界大战的后果，从50年代到60年代，出现了新的难民群体，特别是非洲的难民越来越多。他们就无法获得公约的保护，这种难民的新情况越来越多的反映了出来。使得公约在实践和空间范围的局限性更加明显。因此，难民署努力促成了新的法律文件产生。它通过有关法律专家们的酝酿，在1951年《关于难民地位的公约》现有的内容之上，提出了《关于难民地位的议定书草案》。该草案经由难民高专方案执委会和联合国经社理事会审议后提交给联合国大会，经大会讨论，最终于1966年12月16日通过了《难民议定书》。1967年《难民议定书》在使用上并没有时间和地域的限制的规定和它获得了世界上绝大多数国家加入的实施，说明该文件是一个真正意义上的广泛使用保护难民的法律性文件，也是对1951年

6

《关于难民地位的公约》的升华。

（二）、甄别难民程序统一标准的完善及难民地位申请之滥用的处理

1、甄别难民程序统一标准的完善

1951年《关于难民地位的公约》对于难民的甄别程序并未做出明确的规定，因为各国的行政和司法制度不同，确定难民的程序也不尽相同，国际社会很难去制定出一套统一的难民甄别程序，所以，都是按照本国法律规定和行政司法制度来确定符合本国的甄别难民程序规则。难民署也认为：“公约未指明应当采用哪种形式的程序甄别难民地位。因此，各国可以按照自己特有的宪法和行政结构自行确定最适合本国的程序。”⑩虽然公约这样规定，可以使国家行使自己的权利得到最大的体现，但是对于难民各国不同甄别标准随着时间的推移，一定会因为各国之间的利益冲突而产生混乱，并不是一个长久的权宜之计。

有鉴于此，难民署考虑到确定难民身份标准和程序的重要性，为了使已规定正式甄别难民程序的国家和没有正式制定这种程序的国家队难民的甄别活动都应符合某些最低程序标准要求，制定了《甄别难民地位的程序与标准手册》。难民高专反感执委会于1977年通过了关于“难民身份的甄别”的第八号结论，于1989年通过了关于“无比胡国的难民”之第15号结论，于1982年通过了关于“国际保护问题全体小组委员会关于确定难民地位的早期结论的后续行动，特别关系到难民署在各国确立难民地位程序中所起的作用”第28号结论，于1983年通过了关于“显然无根据地或滥用申请难民地位或庇护的问题”的第30号结论。初次，欧洲理事会部长委员会为了协调成员国的庇护程序，还于1981年通过了第R（81）16号议案。这些文件的规定都是各国在甄别难民过程中根据情况予以遵守或参考实行的。

难民高专方案执委会和难民署制定的有关甄别难民的文件，不仅向各国提出甄别难民程序的基本要求，而且对甄别主要步骤中应遵守的规则作出了规定，尤其是关于《甄别难民地位的程序与标准手册》及难民署甄别实践的总结性文件均有示范作用。希望各国在建立甄别程序的法律规定中予以考虑或遵守，这是甄别难民的最低国际标准。虽然1951年《关于难民地位的公约》并没有将程序作为参加它们的必须条件，但是程序事项的实施，与保护和保证难民的基本权利和自由的公约和协议书的宗旨和目标是一致的。古德温·吉尔说：“正规的甄别难民地位的程序会进一步使公约和议定书在国内执行和适用发挥效力。1950年，联合国难民署章程通过时，联合国大会要求各国政府与高专合作，不仅是要求他们成为国际公约的当事国，而且应采取必要的执行步骤。多年来，联大一直重申这一点，尤其是改善领土内地难民的法律地位。联合国难民署的主要目标之一就是长久的建立起公正和快捷的甄别程序。通过庇护的审查和相关规定的重申更好的保证达到目的。”11

2、难民地位申请之滥用的处理

根据有关国际标准许多显然无正当理由申请难民身份的人之申请，给1951年《难民公约》的若干缔约国造成了很多麻烦或变成了有关国家很大的负担，而其有损于有正当理由申请者的利益。为解决此问题，难民高专反感执委会于1983年

7

作出了第30号“显然无根据地或滥用地申请难民地位或庇护的问题”的结论。认为各国审查难民申请的程序可包括特别条款，以从速处理被认为显然没有根据、不值得层层充分审议的那些申请。这些申请一项被称作“明显滥用”或“显然没有根据”，今后将定为明显欺诈，与1951年《关于难民地位的公约》所规定的确定难民地位的标准或与任何地踏可兹确定庇护的标准无关。12

（三）、难民妇女和难民儿童的特殊保护

妇女和儿童是难民中比例最大、最特殊的群体，她（他）们也是最容易受伤害、受迫害的脆弱群体，所以应对于她（他）们给予特别的保护。虽然1951年《难民公约》对于对难民妇女和难民儿童的特殊保护并未明确规定，但是通过一些其他的国际文件，可以起到弥补完善的作用。

1、对于难民妇女的特殊保护

在国际时间中，寻求庇护者和难民当中的妇女常常是受害最深的人群，他们往往遭到暴力、强奸和歧视。难民高专方案执委会在其1988年第54号和1990年底64号结论中都指出，难民妇女面对特别危险的境况，尤其是对他们自身安全之威胁和性剥削等一系列侵权行为的广泛性和她们的特殊需要，应给予他们特殊保护。13

首先，反对歧视难民妇女，1951年《难民公约》第3条规定的反对歧视难民原则中虽然然没有提及性别歧视，但保护人权的一系列国际文件都规定了反对性别歧视，如1948年《世界人权宣言》第2条、1966年《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》的共同第2条、1958年《歧视（就业及职业）公约第2条》等都规定了反对性别歧视。

其次，是要保护难民妇女的安全，庇护国、难民署和其他相关机构应采取切实措施，保证难民妇女的人身安全，尽可能迅速防止和发现对难民妇女的侵害并给予救济。同时还应打击侵犯难民妇女人身和自由的非法行为，保证其居住生活。

最后，加强难民妇女的能力建设，要保护难民妇女的地位，使他们能享受到与男子平等的待遇，还须加强他们的自身能力建设，这是改变难民妇女地位，长久解决问题的关键。难民妇女只有提高了自身的能力，能够自食其力，参加经济、社会和文化生活，为他们自己和家庭谋生存和利益，为社会创造价值，才能提高尊严，改变传统只是女儿、妻子和母亲的角色。14

2、对于难民儿童的特殊保护

难民儿童因为更容易受伤害和对成人及赖性强，以及自身发展的需要，所以要给予他们一些特别的关照和帮助。1951年《难民公约》对此虽然没有专门规定，但有的条款已特别强调了对儿童利益的保护，公共基础教育就是个例子。难民署1993年和1994年分别颁布了《联合国难民署难民儿童政策》和《保护与关心妇女儿童纲领》，并把难民儿童的保护与帮助作为议题提交给难民高专方案执委会，执委会最终为难民儿童的保护专门作出结论。对于保护难民儿童，主要包括以下几点。

I 反对歧视难民儿童

反对歧视儿童原则如反对歧视妇女原则一样，早在1948年《世界人权宣言》、1966年《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》中就有相关规定。

8

II 保证难民儿童的安全

i 保护难民儿童的人身安全

庇护国为保证难民儿童的人身安全，应防止和打击非法侵犯难民儿童人参和自由的行为；并且不得招募难民儿童参加军事或武装冲突或危险社团；不得对难民儿童施以性虐待、买卖、政治利用或任意拘留。

ii 给予无人陪伴难民儿童特别帮助

无人陪伴的难民儿童由于撤离双亲或监护人的特殊情况，更需要特别帮助。为此，陶伟他们制定临时监护人，以照料他们的生活；给予他们身心上的支持和帮助，提供他们的急切需要；积极为他们寻找双亲或监护人或其他家庭成员的下落，尽快使他们与家人团聚；及时分析对无能力养生的难民儿童的安排和适当的永久解决计划及实施情况，如可能的自愿遣返或其他办法；保证难民儿童的生存与发展。15

III 保证难民儿童受教育的权利和其他权利

庇护国应予难民署及其他组织或私人合作保证所有的难民儿童的利益，满足他们的初等教育，尊重他们和理解他们的文化特征。国家和难民署亦应尽量努力提高难民儿童的教育水平，应考虑将初等教育之后的教育列入一般援助项目；依据难民儿童情绪稳定和变化的重要性，采取满足他们特殊心理学的、宗教的、文化的和娱乐的需要措施；保证难民儿童的健康成长，减轻他们的营养不良和健康风险，保障他们的作用够健康平衡要求和安全事务，一般免疫力和初等的健康关怀。16

IV 登记和赋予国籍

庇护国应对出生在其境内的难民儿童予以登记，保证他们获得姓名、照料和国籍。

四、1951年《关于难民地位的公约》在中国的应用

（一）、中国在保护和援助难民的国际实践

国务委员唐家璇在2006年3月22日会见难民署高级官员古特雷斯时说“中国高度重视难民保护问题，一直以实际行动履行自己的义务，以积极和建设的姿态参加难民领域的国际合作。”的确，我国参加国际社会保护和解决难民问题的活动已经有几十年的历史。从20世纪70年代起，就开始参加联合国大会，经济和社会理事会以及其他国际机构讨论和审议有关难民保护的各种会议。如参加联合国近东巴勒斯坦难民救济工程处工作议题的审议，参加难民署举行的1951年 《难民公约》缔约国部长会议，自1979年开始，参加难民高专方案执委会的活动。2001年，王光亚在联合国难民署举行的公约缔约国部长会议上提出了四项主张：?主张和平，促进共同发展，在难民问题上进行标本兼治；?维护《难民公约》的权威及现行国际保护体制，积极寻求解决难民问题的新思路；?坚持“国际团结”，“责任分摊”，加强国际合作；?严格界定难民问题，防止滥用保护体制、庇护程序及政策。

我国不仅派代表参加国际保护和解决难民问题的会议，还参加了国际社会保护和救济难民的实际行动。比如，为了更好的解决中国境内几十万印支难民的安置问题，同意1979年难民署在华设立人物代表处，1995年人物代表处升格为代表处，1997年该代表处又改为地区代表处，并与其保持着良好的合作关系。

（二）中国在保护和援助难民的国内实践

9

百度搜索“77cn”或“免费范文网”即可找到本站免费阅读全部范文。收藏本站方便下次阅读，免费范文网，提供经典小说综合文库《关于难民地位公约》对难民的影响(2)在线全文阅读。