事业单位管理条例释义(2)

本条例关于立法目的的规定与事业单位的人事美系性质密切相美 。 本条例对事业.単位人事管理的全面规范,在一定程度上就是对事业单位人事美系双方权利义务关系的规范 。 本条例之所以就事业单位人事美系作出专门规定,根本在于事业单位人事关系的特殊性。 事业单位作为公共服务机构,事业单位人员作为公职人员,二者之间的人事关系与非国有单位的人事、劳动关系相比,具有一定的特殊

性。一般称为特别权利关系、公共服务美系或公法上的聘用关系 。事业单位人事美系与一般劳动关系的区别主要表现在以下方面: 1.聘用主体不同 .

事业单位作为国有公共服务机构,其聘用权来自国家授权,国家或政府是事业单位人员聘用的实际主体,事业.単位代表国家履行聘用职责。 这决定了国家有权根据公共利益需要对事业单位人员聘用和管理过程进行直接干预和监督 。 如实行统一的编制标准、职务系列、岗位等级、纪律规范等。 国家对非国有单位(如民办華企业单位)则不存在这类权力 。 2,人员身份不同

事业单位以公共服务为职责,以公共财政为基础,具有非营利性。 这种特殊性同时决定了公共服务是一种志愿性的、非营利性的职业,并使事业単位工作人员成为“公共人”或“公务人'' ,面非“经济人'' 。 事业単位工作人员作为公职人员,受公众委托从事公共服务,是公众代理人 。 与营利性企业工作和一般谋生性职业不同, . 其职业具有非营利性和志愿性特征。 同时,与民办非营利性机构工作人员相比,这种志愿性具有强制性、法定性特点,志愿性是公共服务机构人员聘用的必要前提 。事业単位工作人员的志愿性意味着事业单位聘用不仅是民事行为或经济行为,其聘用合同包含着更多的公共性和政治性又务,其经济诉求和回报也受到统一或特定的财政政策和工资制度的限制 。 3.主体地位不対等

劳动美系本质上是一种平等的民事关系,应連循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的民事活动原则 。 劳动者向用人単位提供労动和服务,用人单位向劳动者支付动报酬,双方形成平等自愿、等价有偿的法律美系 。 事业单位人事美系或聘用美系尽管形式上是一种平等的契约关系,但其聘用不仅涉及合同双方的权益,还与公共利益密切相关。 如美国学者値纳德·施瓦茨认为,公共應佣关系不能仅仅从人事行政或政府雇员权利的角度来进行界定,它“力图对作为雇主的政府的竞争的利益、对作为行使公民权的政府雇员的利益以及对其事务由公共行政管理者处理的公众利益这三者之间从职能上作出公正的处理” 。 在公共利益与公职人员个人利益之间,公共利益具有优先权,公职人员具有忠于公众和服务公共利益的基本义务 。 4,适用特别规则

公共部门和私人部门的人事或劳资关系的最大区别是二者分别适用不同的法律 。 公共部门人事关系一般依据公法进行管理和调节,其聘用合同属于公法上的聘约。 所谓公法,即调节国家与公民关系、规范公共权力造作、明确公共机构和公职人员职责权限的法律。 公职人员管理是公法的重要内容之一。 事业単位人员聘用作为公法上的聘用关系,其实体性管理规则或合同条款,,一般由法律法规以公众或国家意志进行规定,不以个人同意为前提 。 如在美国,其文官法令对包括公共服务机构(含国有企业)的人员管理进行了专门规定,美国国家労工美系法不适用于联邦、州和地方政府的雇员(2'。 在我国,,?労动合同法?规定,国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动美系的劳动者,订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同,依照本法执行,但国家另有规定的从其规定。 5.人事关系调节方式不同

与企业劳动争议主要通过调解、仲裁和诉讼等方式处理不同,事业单位人事争议可通过调解、伸裁和诉讼等方式解决,还可以申请申诉、复核解決 。事业单位作为公共部门和公共职位的性质决定了其特别人事关系或公共服务美系是一种必然的、不容忽视的客观存在,也是督促公职人员树立公共利益至上的价值观、自觉

履行公共服务职责和义务的现实需要。 三、立法目的

本条例的立法目的主要有以下几个方面: 1.规范事业单位的人事管理

本条例的直接目的就是为了使事业单位人事管理有法可依,有章可循。 改革 开放以来,建立通应机关、事业、企业不同特点的人事制度是改革的重要目标,,?公务员法?和?労动合同法?的颁布实施为公务员管理和企业劳动美系的调节提供了充分法律依据 。 由于事业单位管理的特殊性和对事业単位人事管理性质的不同理解,导致事业单位人事管理立法相对滞后,管理的法律、法规严重缺失,,一方面影响了我国人事法规体系的完整性,另一方面也不利于事业単位人事管理的规范化。 特别是聘用制作为对公职人员职务常任制度的重大改革,涉及事业单位人事法律关系的重大调整,关系3ooo多万事业单位职工的切身利益,仅仅以政策意见为基础,成为事业単位人,事制度深化改革的制约因素之一,也不符合依法治国和依法行政的要求。 ?条例?的出台,对聘用制、公开招聘制度、岗位设置管理制度、纪律处分制度等先期改革成果进行了法律确认,使其实现了''合法化” 。 同时,提高了事业单位人事立法的层次和效力,是我国人事法规体系的重要而有机的组成部分 。 在深化事业单位分类改革的背景下, ?条例?的颁布实施,意味着事业单位人事管理进人了法制化的新阶段,为事业单位人事管理的全面规范奠定了基础 。 2.保障事业单位工作人员的合法权益

事业单位人事管理具有特殊的管理对象,即为事业单位所聘用并提供服务的

工作人员 。 根据我国有美法律规定,在事业单位从事公务的人员,“以国家工作人员论”① 。 事业单位作为国有公益服务机构,其工作人员也可称为公共服务人员或公职人员 。 事业单位工作人员作为国家工作人员或公职人员与公务员同属公共机构或国有単位的工作人员,但二者的工作职责有所不同 。 公务员主要运用公共权力从事公共管理事务和相关服务,事业单位工作人员则主要是运用专业知识提供专业性公共服务和产品 。 事业单位工作人员作为国家工作人员适用国家美于公职人员管理的基本法律规范,具有与非公有制经济和社会组织工作人员不同的权利和义务,如对不公正人事行为的申诉权以及政治性义务等。 事业单位工作人员的权益保障直接关系公共服务和公共利益 。 传统人事管理体制忽视了事业单位和工作人员之问身份平等的客观要求,容易发生工作人员的合法权益得不到维护、合理诉求得不到重视等现象,如有些单位拖欠工资、强追职工捐款、不能足额发放退休金等等,从而侵犯了工作人员的合法利益,挫伤了工作人员的积极性。 条例将保障事业单位工作人员的合法权益,作为立法目的之一,体现了依法行政、深化改革的要求。

3.提高工作人员素质

事业单位是我国公共部门或国有单位的重要组成部分,在贯彻党和国家的路线、方针、政策,传播和实践立党为公、执政为民的政治理念,促进国家民主法制建设等方面,发挥着不可替代的重要作用。 事业单位提供的公益服务的水平和质量, 直接美系人民群众的切身利益,关系到党和国家在人民群众中的地位和形象。 事业单位工作人员的素质则直接美系到事业单位提供社会公益服务的水平,关系.到人民群众基本需求的満足程度,美系到国家经济和社会的全面发展。 本条将建设高素质的事业单位人才队伍纳入立法目的,有助于激发事业単位工作人员提高自身素质的主动性、积极性,为事业单位吸引、培养优秀人才提供法制保障 。 4.促进公共服务发展

事业单位的主要职黄是代表国家提供公共服务,其管理运行的根本目的就是要促进公共服务发展 。 我国?究法?规定,国家举办各种学校,发展各种教育设施,,普及初等义务教育,发展中等教育、职业教育和高等教育,并且发展学前教育;发展自然科学和社会科学事业,普及科学和技术知识,奖励科学研究成果和技术发明创造;发展医疗:l1生事业,鼓励和支持各种医疗卫生设施,发展体育事业、文学艺术事业、新闻广播电视事业、出

版发行事业、图书馆、博物馆、文化馆和其他文化事业 。受计划经济体制影响和经济社会发展水平的制约,我国民办社会公益服务组织发展还处于初级阶段,各类公益服务主要由国家举办的事业単位来提供,事业单位提供的公共服务占社会公益服务总量的主要部分,是公共服务和社会事业发展的主导力量 。 根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况,事业单位承担的公共服

务可分为两类: 一是基本公共服务 。 包括义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层医疗服务等,不能或不宜由市场配置资源的公益性服务,二是非基本公共服务。 如高等教育、非管利性医疗等可部分由市场配置资源的公益服务 。 作为公共服务机构,事业单位提供的公共服务应具有普遍性或均等性,并向公众提供普遍的、基本的、均等化的服务,不能因服务对象的社会地位而采取歧视性或特权性服务,面向特殊群体的高端服务应逐步通过市场机制提供。 事业单位人事管理的规范,有助于从体制、机制上提高我国公共服务的质量,促进民生保障。

第二条 事业单位人事管理,坚持党管千部、党管人才原则,全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针。 国家对事业单位工作人员实行分级分类管理 。 i释义]本条是关于事业单位人事管理原则的规定。 一、坚持党管干部、党管人才原则

党管干部、党管人才是由我国究法所规定的党的領导地位所决定的,党是我国社会主义事业的领导核心,对执政党来说,最美键的是平部同题、人才同题。 党管干部、党管人才,是党的领导在事业単位人事管理工作中的重要体现,也是加强事业単位人事管理工作的必然要求。 改革开放初期,邓小平就强调党的领导,提出了党管干部原则 。 随着党的建设工作的与时俱进,2002年的全国组织工作会议上, 又提出了党管人才原则,强调把党的于部工作和人才工作统期!111划和协调运行 。

党管平部,是坚持党的领导的根本原则,是实现党的领导的重要保证,是事业

单位人事管理制度的重要原则 。 党管干部主要是管路线、管方针、管政策,根据经济社会发展的要求,制定正确的干部工作路线、方针和政策,并通过党的组织渠道监督和保证这些路线、方针、政策贯彻执行 。 在事业単位人事管理中要从以下几个方面实现党管于部的原则:一是不断深化事业单位的干部人事制度改革,二是加强党对事业単位干部工作的领导,制定并组织实施好事业单位干部工作的方针、政策;三是推薄和管理好事业单位的重要干部;四是做好对事业单位干部人事工作的宏观管理和检查监督 。 党管人才,就是要在事业单位中实施人才强国战略,最大限度地发挥事业单位

各类人才的作用,服务于实现中华民族伟大复兴的目标。 党管人才,也是管宏观、管大局、管战略、管政策,美键是連循社会主又市场经济规律和人才成长规律,加快人才发展体制机制改革和政策创新,为实现全面建成小康社会奋斗目标提供坚强的人才保证和 「泛的智力支持 。 在事业单位人事管理中要从以下几个方面实现党管人才的原则: 一是通过政策支持、精神激1il11和环境保障,促进事业单位各类人才的健康成长和充分发挥作用;二是按照社会主义市场经济规律、人才资源开发利用规律和执政党建设规律的要求,充分发挥市场对人才资源配置的基础性作用,加强党对事业单位人才.]作的宏观管理和综合协调;三是在事业单位中形成“尊重1劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造”的浓厚氛围,最大限度地发挥事业単位各类人才的作用 。

二、坚持民主、公开、竞争、择优

民主、公开、竞争、择优是我国平部人事制度改革的重要指导方针,也是事业单

位人事管理的重要指导原则 。 民主,就是要在事业单位人事管理中坚持民主决策、民主管理和民主监督,落实广大于部群众的知情权、参与权、选择权、监督权。 公开,就是要在事业单位入事管理中坚持規则和程序、过程和结果等的公开性,提高人事管理的透明度,让管理权力在阳光下通行,保证广大干部和群众的有效參与和监督。 竞争,就是要搞活事业単位用人机制,通过考试、考核等党争性选拔方式.选贤任能,打破论

资排辈、平衡照顾,实现优胜劣汰,使优秀人才脱颖而出 。 择优是干部人事制度改軍的目的,就是要用科学的程序、科学的方法让决策主体可以比较选择,实现好中择优、优中选强1把各方面优秀人才集聚到党和国家事业中来① 。

源潮:?坚持民主公开竟争择优,推进干部人事制度改革?,入民日报,2009年10月l9日 l3·

三、实行分级分类管理的原则

事业单位人事管理要在统一规范的基础上,坚持分类分级管理。 统一规范,就是对事业单位人事管理的原则、基本制度、重要环节实行统一的标准、规则和政策,,保证事业单位人事管理的有序高效运行和公平公正 。 分类管理,就是要根据不同

行业事业单位的特点和事业单位不同类别人员的成长规律,实行有针对性的管理政策和制度,为事业单位发展和人才成长创造条件。 分级管理,就是根据事业单位的隶属关系、单位规格和职责任务等,由不同层级的政府及其人力资源部门对事业单位人事管理进行指导、管理和监督 。

第三条 中央事业单位人事综合管理部门负责全国事业单位人事综合管理工作。 县级以上地方各级事业单位人事综合管理部门负责本轄区事:业単位人事综合管理工作。 事业単位主管部门具体负责所属事业单位人事管理工作 。 t释文】本条是关于事业单位人事管理工作体制的规定 。

事业单位的人事管理涉及事业单位人事综合管理部门、事业单位主管部门 。

事业单位作为公共服务机构,国家有权对事业单位人事工作进行直接或 r可接的指导、干预和管理。 政府人事行政部门、事业单位主管部门等依据法定授权和职责,,可代表国家对事业单位人事管理进行宏观管理和具体指导。

-、事业单位人事综合管理部门

事业单位人事综合管理部门是指各级党委组织部门和各级政府人力资源社会保障部门,共同承担着事业单位人事管理工作的政策制定、政策指导、宏观调控、监督管理等职能 。 目前,各级党委及其组织部门负责一些事业单位領导人员的管理,,同时也直接管理着一些党群系统的事业单位;根据国务院办公庁?关于印发人力资源和社会保障部主要职责内设机构和人员编制规定的通知?(国办发〔2008〕68号) ,人力资源社会保障部门负责会同有关部门指导事业单位人事制度改革,拟定 事业单位人员管理政策 。

事业单位人事综合管理部门在事业单位人事管理方面的职能主要包括: 一是研究制定事业单位人事管理法律法规和政策规定;二是负责本辖区内事业単位人事综合管理工作,指导下级事业单位人事管理部r-1进行业务指导;三是组织实施事业单位岗位设置、公开招聘、竞聘上岗、聘用合同、考核培训、奖励处分、工资福利、社会保险等工作;四是按照规定对相关工作实施审核备案制度,如对岗位设置方案、公开招聘方案进行核准或备案,对竞聘上岗结果、公开招聘结果进行备案等;五是监督事业单位人事管理法律、法規的实施,对违法連规现象进行纠正和处理。根据我国人事管理体制,事业单位人事管理实行分级管理,事业单位人事综合 .管理部门分为中央一级、省一级、地市一级、县一级。 中央事业单位人事综合管理 部门负责全国事业单位人事综合管理工作,县级以上地方各级事业单位人事综合管理部门负责本辖区事业单位人事综合管理工作,上级事业单位人事综合管理部门还要加强指导下级事业单位人事综合管理部门的工作,特别是要加强对县一一级事业单位人事管理工作的指导。 如对于岗位设置方案的核准,县(具级市、区)政府直属事

业単位的岗位设置方案经·县 (县级市、区)政府人事行政部门审核后,报地区或设区的市政府人事行政部门核准,县(县级市、区)政府各部门所属事业単位的岗位设置方案经主管部门、县(县级市、区)政府人事行政部门审核汇总后,报地区或设区的市政府人事行政部门核准。 再如公开招聘工作中,市(地)及以下直属或者部门所属事业車位的招聘方案未经市(地)或设区的市级事业单位人事综合管理部门核准的,不得檀自组织统一的公开招聘。

二、事业单位主管部

事业单位主管部门是事业单位的举办机构,在人事管理方面主要承担三方面的职责,一一是要负黄所属事业单位人事管理的工作指导、组织实施和监督管理,将促进事业单位人事管理的有美法律法规和政策规定在本部门所属事业单位得到贯御实施,二是对所属事业单位人事管理的重要事项进行核准或备集,任命和管理事业单位领导干部,受理事业単位工作人员申诉事项,行使开除处分权等 l三是要发挥行业主管部门的作用,根据行业特点,与事业单位人事综合管理部门一起研究制定事业单位人事管理的行业政策 。 如在事业单位l11l1位设置管理制度中,事业单位人事综合管理部门与相关行业主管部门一起,相继出台了文化、科研、_卫生、新闻出版、教育、农业、交通、民政等行业事业单位岗位设置管理的指导意见,结合不同行业的特点,形成科学通用的行业性岗位设置管理制度 。 第四条 事业単位应当建立健金人事管理制度 。

事业单位制定或者修改人事管理制度,应当通过职工代表大会或者其他形式听取工作人员意见。 i释文】本条是美于事业单位建立健金人事管理制度的规定 。

事业单位作为法人主体是人事管理的具体实施者,可在建立健全人事管理制度的基础上,按照国家法规、政策的规定,行使用人自主权 。 事业单位的人事管理,,要坚持政府宏观管理与落实单位用人自主权相结合,合理划分政府和事业单位的职责权限,保障事业单位的人事管理自主权,形成权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力,符合事业单位特点和人才成长规律的人事管理制度 。 . -、事业单位的用人权

本条规定具有授权事业単位具体实施人事管理的含义 。 事业单位人事管理包括入事计划、岗位设置、招聘、聘用、工资福利、奖惩、考核、退休、辞聘、人事争议等各J1不节,事业单位作为独立的法人单位,在国家的法律法规和政策规定下,在政府宏1幌管理下,应该調有充分的用人自主权,充分发挥选人用人的主体作用,自主地制定规章制度、进行人事决策.实施全面管理。 人事综合管理部门、事业単位主管部门和事业单位一起,按照各自的职责权限,分男1f对事业单位人事管理过程和结果产生影响,是我国事业单位人事管理体制的重要特征 。 在合理划分政府和事业单位职责权限的基础上,进一步f大事业单位的人事管理自主被,建立健全事业单位用人上的自我约束机制,是事业单位人事制度改革的重要内容和发展方向 。 二、事业单位人事管理制度

本条强调事业单位行使用入自主被,应建立健全人事管理制度。 健全的人事管理制度是事业单位规范管理的重要体现,也是其实施人事管理的重要依据 。 事业单位人事管理制度,广义上包括国家关于事业单位人事管理的法规、政策。 但本条所说的人事管理制度主要是指事业单位依据国家法规、政策,根据单位管理需要拟定的适用于单位内部管理的工作纪律等具体管理制度 。 如考動制度、绩效考核办法、内部激励措施等。 事业单位人事管理制度应符合国家法规、政策要求,做到公平公正,并有利于提高公共服务质量和效率 。

三、事业单位工作人员參与人事管理的权利

本条规定实际明确了事业单位工作人员參与和监督事业单位人事管理的权

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