论我国企业环境信息公开的立法完善(4)

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愿公开和强制公开相结合原则的指导下，西方国家制定了各种适合本国实际的优惠鼓励措施并逐步形成较为长期统一的激励机制。这些机制的建立首先在于国家政府层面，比如通过税收、资助、补助等多种经济杠杆刺激企业主动向社会公众公布自己的环境信息，其次在于普通社会公众，这包括舆论媒体、民间组织、行业组织等，这一层面的群体主要是通过对各企业公开的环境信息进行评估比较，从舆论、口碑多方面支持和奖励对业的环境信息公开行为。

5、权利救济和损害赔偿制度的附随完善

西方国家关于环境知情权的救济制度的完善是其企业环境信息公开立法的又一特色。“ 无救济无权利” 这一古老的法律格言揭示了权利救济对于权利保障的重要性。西方国家普遍认为司法是正义的最后一道防线，没有司法救济权和基于这个权利的损害赔偿制度，其他的有关环境信息权的规定都可能是纸上谈兵、流于形式。环境知情权的救济和损害赔偿制度不仅可以引导鼓励社会公众积极捍卫自己的合法权益，而且可以保证企业环境信息公开的顺利实现。

6、社会的广泛参与

西方资本主义国家对民主的热烈追捧使得他们的企业环境信息公开立法也特别注重公众环境知情权保护的法制建设和对社会公众参与制度的法律法规建设。不仅如此，西方普通民众对私有权利不可侵犯信条的崇拜也为全社会广泛参与企业环境信息公开立法完善提供了发展的温床。而且由于环境问题的特殊性，应该把企业环境信息公开与公众参与相结合，把国家环境管理和群众环境监督相结合，把企业的经济效益与环境保护相结合，只有多方参与、互相监督，才能实现企业环境信息公开的制度化、正规化、程序化。[22]

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四、从实践中看我国企业环境信息公开立法的缺陷

（一）企业环境信息公开相关立法零散模糊，法律位阶低

通过对上文中我国企业环境信息公开现状的分析可以看出，现有的环境法律文件除《办法》外对企业环境信息披露义务的规定过于零散且漏洞颇多，实难充分督促和监督企业诚实进行环境信息公开。不到十条规范散落于三部法律之中，不仅不能形成成一个企业环境信息公开的法律体系，且会出现内容相互重叠甚至矛盾的情况。由于历史现实及立法技术等多方面原因，这几条规范的内容也稍显笼统模糊，比如关于污染物范围的界定、对严重污染的认定都没有明确的标准，缺乏实践操作性。

较为详细规定环境信息公开的《办法》一是对企业环境信息公开规定过少，二是它只是一部部门规章，法律位阶低，普遍性较低和强制性较弱。权利如果想顺利的行使并能得到实在的保障，那么必须要以法律的形式确定化及普遍化。[23]这是因为：第一，法律的广泛性、强制性与稳定是法规部门规章等无法望其项背的，即使一对权利义务有法规部门规章的保护，但它因为不能算是法定权利义务而会时时面临被破坏的危险。第二是在理论上，只有全国人大才是全国公众的意愿表达机关，只有它制定的法律才能真正体现民意并且最公正不夹带私利的保护公民环境知情权，政府不过是人大的执行机关，其工作的开展往往会受到绩效及财政状况等因素的制约，甚至还会受到某些个人意志的影响，况且其自身也是环境信息公开的义务主体，其对环境信息公开的全面性、及时性甚至真实性等的规定可能并不科学或者公正，这样反而会损害了公众的环境知情权。

（二）企业环境信息公开立法缺少程序性规定

目前我国企业环境信息公开立法缺少相应程序性的法律法规支持，这不仅表现在我国目前缺少专门指导环境公益诉讼的诉讼法律法规，还表现为现有法律对企业的环境信息公开程序规定不足。中国传统的“无诉”主义思想，对“打官司”的畏惧甚至厌恶鄙视态度其实一直影响着国人的法律思维。但民主法治社会下，没有诉讼法对实体法的保驾护航，实体法的效力也很难真正有效发挥。我国对公众环境知情权保护的缺失往往会导致公众的生命健康财产受到损害，但此时却没有一部可以让公众依法进行权利救济进而要求损害赔偿的法律供公众依仗，这是导致中国环境问题屡禁不止的重要原因之一。

严格科学的环境信息公开程序是信息真实性、及时性及科学性的重要保障。环境信息公开立法完善的国家大都有严格的关于企业环境信息公开程序的规定。比如美会计审核机制外以及为保证信息真实和科学的第三方认证机制。日本的《环境报告书指南》中对环境数据的收集方法、计算方法、公开形式等都有详细完备的规定。而我国在这一方面的缺乏很大程度上导致了隐瞒、篡改环境信息或者以

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报喜不报忧来逃避环境信息公开义务和责任。另外信息的时间性特征也需要程序性法律法规来保障，企业出于自身利益考虑，往往为“避风头”而故意延缓对信息的披露，其实此时这些过时的信息对公众并没有多少价值。

（三）环境信息公开立法并未真正走群众路线

公众享有环境知情权是企业履行环境信息公开义务的义务基础，也是公众知悉和参与环境保护的前提条件。但遗憾的是我国上至根本大法下到普通法律，都没有关于环境知情权的明确规定。公众环境知情权法律地位的缺失或者说不明确在直接制约了企业环境信息公开立法的发展。日本的《信息公开法》和俄罗斯的《俄罗斯联邦环境保护法》都明确的规定了公众的环境知情权，并且附随多种法律制度对其进行多角度的保障。公众的环境信息权法律规定缺失就会使企业片面追求经济利益而“放心”忽视公众的权利，瞒报、谎报环境信息，也可能导致政府因错误追求经济财政政绩而放任企业随心所欲，最终损害社会公众的和整个国家的切身利益，再者宪法中若一直没有明确规定公众的环境知情权的条款，公众在企业环境信息公开中的作用和法律地位不能充分体现，公众也就很难形成一股强劲的力量去影响企业及时诚实公开环境信息和进行清洁生产。

（四）企业环境信息公开的权利义务主体偏少

我国企业环境信息公开的权利主体范围稍显狭窄。每个人都有权获得自己周围环境的环境信息，享有环境知情权，这已成为国际社会的共识。美国的《信息自由法》、日本的《信息公开法》等很多国家都明文规定环境信息公开的权利主体是“任何人”，也就是说，只要在法律意义上属于“人”，无论出身背景等如何，均有权获得环境信息。我国《办法》的规定，公民、法人和其他社会组织是环境信息公开的权利主体，很明显，我国的企业环境信息公开权利主体排除了外国人和无国籍人，这一定程度上缩小了权利主体。而且《办法》更多强调的是企业的环境信息向环境保护等行政管理部门的公开，相较之似有忽略向公众公开之嫌，不利于企业与公众之间的沟通交流。

企业环境信息公开的自愿公开为主，强制公开为辅的原则是符合国际发展潮流的，但我国对企业环境信息强制公开的义务主体范围过窄，不能真正充分进行环境管理和保护。一是表现在《办法》中只有“双超”企业才是环境信息强制公开的义务主体，实践中对环境造成重大影响的企业远不止这些“双超”企业。第二，环境信息是上市公司应披露信息的重要组成部分，但《办法》并没有将上市公司作为特殊的企业环境信息强制公开的义务主体，这与《公司法》等相关法律存在一定的冲突。第三是我国到目前为止，如何为排放“双超”，即强制公开与自愿公开的标准，具有普遍约束力的法律法规并未形成科学体系，这样可能使污染严重的企业也可能因法律的模糊规定而逃避了义务。

（五）企业环境信息公开的内容、形式合理性不足

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我国法律法规将环境信息强制公开的义务主体限为“双超”企业，并且强制公开的四项内容大多是污染物排放后对环境造成的重大影响信息，强调事后的公布治理，对于生产前的安全隐患，生产过程中污染情况等事前和事中的环境信息缺少直接规定，相较发达国家，我国的环境标准线并不高，所以总量的控制并不科学。再者由于企业环境行为能够影响到的个体存在差异性，即使总量排放未超过标准线的企业也可能对环境、社会公众中的某些个体造成重大损害，只注重总量不利于对这些弱势群体的保护，第三排放污染物没有“双超”在民事索赔案件中不能成为其承担民事责任的免责理由，这也就不可避免的导致了两部法律的矛盾冲突。环境信息公开最主要的义务主体——自愿公开主体在我国的环境信息公开立法中却没有明确规定，这些企业大多数都是出于宣传甚至是变相牟利的目的而热衷于企业环境保护方针、年度环境保护目标、举办环保公益活动等的“公开”，对企业开展的环境公益活动、企业对环境所作贡献等方面大肆张扬，却闭口不谈环境成本、环境负债、环境资产等真正与公众利益相关的信息内容。

法律对企业环境信息公开的形式规定的极为有限，强制公开的途径里并没有规定通过互联网这个先进快捷的信息传播方式进行环境信息公布。在企业环境信息自愿公开方面，我国法律只是站在企业的角度，规定企业可以通过企业年度报告的方式向社会公众披露环境信息，环境信息公开方式过于单一化，既不利于企业节省成本，也不利于社会公众及时了解企业环境动态以及准确及时有效做出防范准备，降低环境风险而且我国企业环境信息公开立法只是规定了企业的主动公开，没有规定企业的依申请公开，环境信息的公开主动性完全掌握在企业手中，公开内容的全面性、真实性、及时性等都无法保证。

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五、完善企业环境信息公开立法的建议

（一）完善企业环境信息公开立法模式

借鉴发达国家的企业环境信息公开的立法经验，同时立足我我国国情，笔者认为我国可以从以下几个方面来改善我国企业环境信息公开立法：一是在宪法层面上确认公民的知情权和环境知情权，为下位法制定企业环境信息公开法提供最高的法律依据。二是法律层面上，制定专门的企业环境信息公开法、企业环境公益诉讼法以及修改一批与宪法原则相冲突、涉及企业环境信息公开的法律法规，完善企业环境信息公开立法，保证企业环境信息公开法律体系完备统一。

(二)加强媒体社团及互联网等地位作用，提高公众环境知情权意识

鼓励公众积极参加环境保护，除了宪法法律中赋予公众环境知情权之外，还要加强媒体社团企业行会等非政府组织在企业环境信息公开中的作用，提高公众环境保护意识和对自身环境知情权的珍视，运用多种手段鼓励、引导社会公众参与并监督企业环境行为，使社会公众成为企业在进行环境行为时不可忽视的强大力量。法律层面上，我国在制定企业环境信息公开法时应基于公众的环境知情权，规定企业环境信息公开的依公众的申请公开，保证企业环境信息公开权利主体在信息公开中的主动权，尤其要注重媒体对企业环境信息公开的引导和监督作用，企业的环境行为、信息公开行为等的监督报道，及时曝光和通报，从舆论方面对企业的环境违法行为施加压力，督促其及时有效披露环境信息和进行污染治理。

（三）注重企业环境信息公开中具体规范的科学性和实践性

1、拓展企业环境信息公开原则

企业环境信息公开原则不能仅是自愿公开为主强制公开为辅，还应该确立公众知情权保护的首要原则、以公开为一般保密为例外原则、企业主动公开与依申请公开相结合的原则及惩罚和激励励并重的原则等，使保护公众环境知情权、科学发展的精神贯穿整部法律始终。

2、扩大企业环境信息公开权利义务主体

企业环境信息公开的权利主体和义务主体范围都应该有所扩大，企业环境信息公开的权利主体应是任何人，而不是政府或者企业所认为的会受到企业环境行为影响的个别人，企业环境信息公开的主体应当将外国人和无国籍人包括在内。企业环境信息强制公开的义务主体除目前规定的“双超”企业外，还应该应用其他更为科学和具体的标准及计算方法如国外广泛采用的环境会计制度等，将环境风险、环境绩效等纳入考量范围，适当扩大企业环境信息强制公开的义务主体，并将上市公司作为特殊主体纳入强制公开义务主体范畴。另外立法上还应当增加关于突发事故情况下企业的公开义务，尽最大可能使其对环境的影响降到最低。

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