法社会学视域下征地冲突过程中的权利配置_冯耀云

第28卷第8期2015年8月长春理工大学学报（社会科学版）

JournalofChangchunUniversityofScienceandTechnology（SocialSciencesEdition）

Vol.28No.8Aug.2015法社会学视域下征地冲突过程中的权利配置

冯耀云

（长春理工大学法学院社会学系，吉林长春，130021）

［摘要］

通过对北方J省S村的实地考察发现①，农地征用过程中农民与政府冲突背后的根源是权利配置的不

合理，造成被动出让土地的农民为争利而“闹事”不断，政府“维稳”打压致冲突连连。要从根本上解决不断升级的冲突，需要在制度层面上优化权利配置。经考察，西方衡量征地制度是否合理的两项前提：土地私有产权与征地公益要件制度，并不适宜解决当前中国的征地冲突问题。所以，优化权利配置，一定要摆脱抽象的西方权利观，以法社会学的视角契合乡村具体的政治社会环境。首先，应该确立征地补偿标准的合法性；其次，建立有效土地管理权力的监督和处理机制；最后，待时机成熟，逐步明晰土地产权制度。［关键词］

征地冲突；权利配置；法社会学

C913

［文献标识码］

A

［中图分类号］［基金项目］［作者简介］

2014年教育部春晖计划项目“城镇化变迁中基层权力主体的固化与乡村秩序”（S2014037）冯耀云（1982-），男，博士后，讲师，研究方向为冲突社会学、社会工作理论与实务。

土地是人类赖以生存和发展的基础，土地制度适宜与否关系到百姓的身家性命及国家的荣辱兴衰。历史证明，凡是合理的制度都会推进经济社会平稳发展，不合理的土地制度及田赋征收是历代农民叛乱、社会动荡的根源。上世纪90年代以来，随着我国城市化进程的加快，因征地拆迁等问题引发的冲突引起了学界的关注并展开了激烈讨论，有主张土地完全国有化的，有主张彻底私有化的，也有主张多种制度并存的。十多年过去了，有关土地制度变革的呼声越来越高②，有关土地制度造成的社会矛盾继续上演，只因土地被征收，一些农民失地失业，连年上访及群体暴力冲突事件频发，无怪乎于建嵘教授惊呼这是“一个严重的政治问题”。笔者针对此种社会背景，深入到北方J省S村，了解因征地而产生农民与政府的冲突问题，试图从法社会

学的角度进行研究。

一、补偿价格是征地冲突主因

S村隶属N县H镇，南与省会C市接壤，距市区仅12公里，北邻H镇，其占地面积共8平方公里，呈方形。人口4370人，在册耕地700公顷。S村曾是坦荡辽阔的平原，境内土地肥沃，盛产玉米，素有东北小粮仓之称。上世纪90年代以来，中国城市化进程加快，C市也像摊大饼一样不断地向外扩张。S村地处城乡结合部，地理位置重要，城市扩张征地拆迁不可避免。为迎合和推进区域经济发展，1992年N县成立H经济开发区，征地也随之开始。

征地之初，因农业税赋繁重，乡镇企业发展迅速，多数成年劳动力另谋出路，农业收入占家庭总

①根据学术研究的规范要求，文中出现的地名、人名等均为化名。

②详见温铁军、贺雪峰、陆学艺、徐勇、党国英、陈锋、马俊驹、杨春禧等人有关土地制度的研究。

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收入份额极小，土地“不值钱”，村民都乐于“被征地”。但进入90年代中后期，农业赋税逐渐减轻，乡镇企业“十年兴衰”，日渐式微，同时征地价格逐年上涨，土地越来越值钱，政府征地补偿价格从1992年的3.71元/㎡一直上升到2012年的30元/㎡。然而，随着土地价格的上涨，土地从“弃物”变成了“宝贝”，村民愿意被征地的热情直线下降，经历了不愿意被征地、不配合征地、暴力抵制征地以及联名上访维权抗争的过程。

自2007年伊始，H经济开发区大规模征地，导致征地冲突兴起。农民从自发抗议到有组织抗议的形成，并采取了多种抗争策略与剧目。在这个过程中，地方政府也采取了各种应对策略，致使有些冲突矛盾“被摆平”，而有些冲突反而愈演愈烈，持续发酵升级。

在S村征地持续冲突的过程中，大致经历了三个阶段。第一阶段，农民的抗争表现得比较原始和传统。例如采取“以死威胁”、“暴力抵抗”、“集体闹事”等方式。采取的话语也是传统的“保护土地就是保护我们的生命线”等生存伦理话语。第二阶段，主要表现为“依（以）法抗争”。这阶段的特点是有步骤的信访、复耕、向媒体爆料、举报等，多数是在法律的框架内采取行动，尽量避免触及法律红线。抗争话语转变成利用国家话语，体制内的话语。第三阶段是出现了冲突转型和挑战性话语的苗头。当利用“国家话语”进行抗争失效之后，农民代表组织试图要借助境外媒体和寻找人权组织。外来话语成为其抗争的工具或抗争意识。①

从2008年S村农民有组织抗争以来，整个H镇“征地”就逐渐成为了一个“问题”，政府征地困难，农民反抗激烈，成为“斗智斗勇”的游戏。从2002年直到2012年，S村土地从在册700公顷，现在剩下不到130公顷，剩下的都是一些“边角料”。从S村及周边的地区考察，笔者发现过去被征地的、尚未征地的农民，普遍对征地补偿款抱怨过低、

不合理；而在H政府工作人员眼里，S村“一些农民心里没有谱，漫天要价……城镇开发遇到非常多的

②

，如此等等。困难”

经过调研，笔者综合各种说法，认为农民普遍不满意征地的原因主要有三种，一是“生存说”，认为失去土地，生活将无所依靠。二是“习惯说”，从农村到城市，生产生活的巨大变化，让农民不知所措，诚惶诚恐。三是“价低说”，认为征地补偿价格偏低，不能满足农民要求。而这三种原因，最核心的是“价低说”，只要给足够的补偿，前两个原因都不足以成为“原因”，并且，前两个原因往往成为农民争取更多补偿的一个借口。所以，分析“价低说”是解决问题的关键。依笔者调研，产生“价低说”主要有五种情况。

其一，从自身土地产值和未来的生存考虑，认为土地产值计算不合理，未来生活无着落。从S村农民上访材料即可看出：

“我们仅剩几间房子，我们村人均不到1000平方米土地，都是一等一级的黑土地，一般年景苞米的公顷产量在3万斤以上，这么好的土地，被征用每平方米两补只给25元，人均25000元，14岁以下的孩子没有土地，一名学生的费用一年在5000-6000元，一位没有收入的农民一年的生活费要4000-4500元。终身失地农民长远生计拿什么得到保障，尤其是40、50的人长远生计怎么办？我们是‘四无’农民，务农无地、上班无岗、低保无份、医保无缘，1分钱的收入都没有，过着市民的生活，米、面、油、盐、酱、醋、柴样样要买，有地时秸秆冬天取暖烧不完，现在一捆玉米秸秆1.5~2元，还得自己运输，冬天按三间房屋取暖要烧掉1000多捆。一个冬天下来就是1500~2000元的采暖烧柴。所有消费全在两补的25000元里支出。我们村与省城只有12公里的距离，我们的消费水平和副省级城市一样。25000元能生活几年哪？一旦患大病和重病就是等死，根本无钱医治。我们有地的期间种

①有关S村征地冲突的详细经过，请参考笔者的博士论文《冲突的持续性：S村农民与政府征地纠纷问题研究》，吉林大学，2013年。

②选自H镇副镇长左正的采访录音，2012年5月28日。

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地，生产的粮食可以转化，搞养殖增加收入，我们村有种菜的历史，我们的菜不用出门，省城的商贩上门收购，因为离省城很近。搞开发招商富民强省，他们把被征地的我们弄成‘四无’农民了，是开发造福人民还是犯罪！我们要生活，我们要回我们以前的生活，我们要长远生计得到保障……。”

其二，与周边村民或其它地方征地补偿价格作比较，认为自己土地补偿价格低。一些农民时常向笔者抱怨：附近的村镇80元/平方米，而我们才25元/平方米。

其三，政府“低买高卖”，农民具有相对剥削感。“这些开发商，跟老百姓唠嗑（聊天）的时候，问你买地多少钱？（开发商说，）妈呀！那可贵了，180（元/㎡）呢，那家240（元/㎡）呢，计较的人一听，这不对劲啊，这不玩我们呢么，土地是农民的生存保

①障啊，你把我土地拿走了，你给我25元……”；“政②府不就是在炒地皮赚钱吗！”如此一来，农民认为

二、法律运行偏离社会

综合以上的描述、分析，农民因征地与政府产生冲突的原因，直接表现为对征地补偿费用的不满意。根据《中华人民共和国土地管理法》（简称《土地管理法》）第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿（详见法律条款）。从法律条款可以看出，补偿费用的多少具有很大的弹性空间，并且地方政府拥有较大的“自由裁量权”。根据笔者调研了解到，大多数地区的征地补偿费用标准都在第四十七条规定的范围之内，而高出，甚至远远高出规定标准范围之内的补偿费也是屡见不鲜。例如在S村，H镇政府对农民上访关于安置补偿费用过低的答复为：

“N县内安置补助费的现执行标准为13.5元/平方米，由于我镇处于N县与省城交界，并跻身于省级开发区行列，经开发区及镇领导逐级请示审批，决定执行16.8元/平方米。但是为了最大限度地保护农民利益，经县委、县政府同意，最终执行了25元/平方米，已是N县征用土地安置补助费用的

③

最高标准。”

这个巨大的差价收益，都被地方政府官员们中饱私囊。

其四，对私人用地价格高，政府征地价格较低产生不满。在S村两家村民（兄弟俩）紧挨着的一块地，一家是被政府征用作为收储，价格为30元/m2，而另一家是私人用地，价格高达120元/m2，另外，极个别的私人用地，土地价格达到了500元/m2，如此等等。补偿价格的巨大差异，使农民直接把不满的矛头指向了政府。

其五，政府或开发商对个别农民进行“收买”，导致农民都想得到“好处”而拖延征地的“从众效应”。为了尽快瓦解不愿意征地的农民，开发商往往私下里找个别农民单独谈判，多给一些“好处”，增加补偿费用，以便能够顺利征地。这种“瓦解”策略最初成效不错，但是随着消息的外露、谣传，许多未得到“好处”的农民如梦初醒，出现了即使没有政府或开发商的“收买”行为，农民也坚持没有额外的“好处”、“甜头”，决不能同意征地的情形。

①选自高德贵访问录音，2013年11月1日。②敬中兴等农民代表都这样认为。

按照《土地管理法》要求，征地补偿费用在“标准”之内，即为合法。既然合法，农民就应该尊重法律。然而，事实恰恰相反，农民不满意征地费用“过低”，并采取多种策略“维权”。“维权”的理由是多样的，既在法律之内，又超出法律之外。例如在S村，法律之内，上访农民代表理由有：土地产值计算不合理，生活水平降低，安置补助费应该是最高标准，地方政府违法“圈地”等；法律之外，包括中央或地方政府的文件、政策、领导的讲话，以及包括“生存说”、“习惯说”、“价低说”等诸多理由。有的学者认为，第四十七条规定征地补偿标准的弹性空间太大，应该制定统一的刚性标准。然而，由于我国不同区域之间差异较大，复杂性强，统一的刚性标准因其缺少灵活性，更难适应复杂多变的现实环

③节选自N县政府责成H镇政府复查农民信访的答复内容，2008年7月1日。

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境。实际上，问题的关键不是征地补偿价格的“灵活性”还是“统一性”的问题，而是政府和农民为了获取更多的利益，不仅在法律内，而且往往在法律外进行“博弈”、“斗法”，造成的结果是法律权威的减弱或丧失，反映出的问题是现行法律的不合时宜。这种法律的不合时宜性，不仅仅是《土地管理法》第四十七条本身的问题，而是整个有关征地法律脱离社会实践运行的问题。

由于我国尚未制定专门的“土地征收征用法”，征地行为的规范主要依据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）、《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）、《土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）、《建设用地审查报批管理办法》、《征用土地公告办法》和《国土资源听证规定》等相关规定。而这些规定相互之间无法构成一个严密

［1］完整的统一体，存在诸多漏洞和相互矛盾之处。

弊。现实情况和学者研究足以证明征地过程中权利配置的不合理，才是导致冲突不断的根源。

三、“权利”需要嵌入“社会”

要解决农民征地中的公平公正问题，化解冲突，保障农民的权利是不二法门［5］。但是，在社会学领域，对征地冲突关注较多的是农民抗争的意识、形式和工具①，同时对冲突原因的探讨主要集中在社会分层与流动、收入分配与贫富差距、公平正

②

义以及相对剥夺感上，即便也有探讨农民权益的，

也只是在法学研究的框架内打圈圈，并且权益、权利、权力三个核心概念并未做严格的区分。而笔者考察法学领域对征地冲突中权利的研究，广泛存在着照搬西方权利框架套用中国的情况。“弥漫着一股强大的权利话语。研究者习惯以‘权利被侵害’为研究问题的起点，又以‘权利的建设’作为研究的终点……‘从权利到权利’的考察方式则往往脱离

［9］了权利实现所要嵌入的社会政治环境。”所以，以

在相关征地法律的实际运行中，出现了诸多问题，其中涉及“权利配置不合理，农民权利受到侵害”，成为学界关注的焦点之一。法学理论认为，土地征收是指国家为了公共利益的需要，以补偿为前提，强制取得其他民事主体土地所有权的行为，在我国表现为征收集体所有的土地。它的特点表现为征收的主体是国家，行为客体是集体所有的土地，行为本身具有强制性和有偿性，行为的实施理由是为了公共利益的需要［2］。由于我国立法理念“扬公抑私”，导致集体土地征收制度具有很强的行政主导性，在实践中对被征收人造成了权利损害。首先，公共利益认定的行政主导化与征收泛化；其次，征收补偿中的行政主导性及其对集体成员财产权的侵害；再次，征收利益分配上的公私失衡及其对集体成员生存权与发展权的损害；最后，征收程序中的行政主导性与集体成员参与的有限性［3］。另外，张千帆、杨世健［4］、秦晖［5］、党国英［6］、贺雪峰［7］、于建嵘［8］等诸多学者都对此问题进行针砭时

法社会学的视角来考察征地过程中的权利配置问题就显得非常重要。

法律社会学自民国传入中国以后，历经兴起与发展［10］，其研究对象、理论依据和方法可谓百家争鸣［11］，但是“从本体论上来看，法社会学是研究法

［12］律与社会关系的一门学科”，“是通过各种社会

现实问题来研究法律的实行、功能和效果的一门科

［13］学”。当前征地过程中针对农民权利的研究文

献不下百篇，其中不乏真知灼见，但是征地冲突事件在数量上、规模上并未因大量论文的发表而减少、降低，事实情况恰恰相反，这其中的原因很复杂，但是有一种原因值得关注，那就是“权利”与“社会”并未紧密地结合，导致研究成果水土不服，这不仅不利于问题的解决，往往还会对冲突起到推波助澜的负面作用。

在对征地冲突的研究中，涉及具体权力、权利

［14］和权益的提法比较多，例如贺雪峰的“人权”，于［15］建嵘的“官权强制民权”，李长健、邵江婷的“土

①详见裴宜理、李连江、欧博文、于建嵘、应星、董海军、吴长青、杨正喜、徐昕等人的研究。②详见孙立平、李路路、郭于华、郑杭生、沈原等人的研究。

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［16］

地产权、土地发展权及农民发展权”，赵万一的是属于集体的，相对土地的私有产权，他们更关注的是征地补偿价格和失去土地后的生活问题，国内有关土地私有制的设想未必是解决土地冲突的关键。其次，政府征收土地的公益要件。在我国政府征地过程中，农民不去区分“公用”或“公目的”，只要政府开发搞建设发展经济，农民并不反对。政府拥有征地的合法性，农民反对的是征地补偿价格的“不合理”，这种不合理表现为上文中的“价低说”。另外，农民也不区分政府公益用地与商业用地，在现实中政府即便是公益用地，只要价格偏低，他们也是不满意的。最后，农民抗争的核心不是“权”而是“利”。有关农民的抗争意识，早在裴宜理就提出非“权利意识”而是“规则意识”，也有人

②

，这些都是对农民“权利意识”观说是“道德意识”

“经济权利、政治权利、社会权利”和“生存性、保障

［17］

型和发展型权利”，以及诸多学者对农民“权益”

的受损与保障的研究①。在这里，有必要对权力、权利与权益作个简要的区分以防使用混乱。权力是政治学概念，是指政治上的强制力量，国家具有立法权、行政权和司法权，在土地征收中表现为征收权和土地规划权；权利是一个法律概念，一般指赋予人们的权力和利益，即自身拥有的维护利益之权，表现为土地征收时的不动产权、土地发展权等权利的维护；而权益是指符合法律规定的权利和利益，也有说是权利的效应［18］，它在某种程度上包含了权利，但是更偏重于利益。在权力、权利和权益的三组关系中，权益在某种程度上是权利的外延，所以权力和权利的关系是核心，最终可表现为权利的配置问题。按照法学的理论视角，征地冲突中权力与权利的冲突，表现为土地征收权与土地不动产权的冲突，土地规划权与土地发展权的冲突［19］。这两组冲突的理论前提是私有财产和公益性，以此来衡量会发现我国土地产权模糊不清、权利主体身份不明确、公益要件被虚置、规划权全部是行政权导致规划的公益担保受到质疑等。那么开出的药方自然是土地私有制以明确地权制度，确认公共利益以及设计确认公共利益的程序，从程序要件中平衡土地征收中的权力和权利。从逻辑上说，这并没有问题，或许这也是在全球化背景下中国未来发展方向，但是“在政治关系和法律关系未经分化（区分）的制度结构下，不存在包含统一原则和限定性的合法性声称的法律系统，结果使多种规则并存并

［20］分别有着各自的象征合法性”，其结果是现实的

的质疑。根据笔者的调研和研究［21］，他们的质疑是有道理的。农民在为了“利”而抗争时，多种规则以及非规则都会派上用场，他们会选择性地“请律师打官司，上访以及越级集体上访，向媒体爆料，发动群体事件，以中央文件及领导讲话为依据，以死威胁，故意渲染、夸大及造谣地方政府和官员的非法行为，隐藏不利自己信息”等等，从这些行为很难看出他们是秉承某种“权利”、“道德”或“规则”意识，只要某种抗争行为方式有效有力量，他们就会选择性地采用，这和张静所说的“根据利益政治的逻辑……规则的执行过程变成了规则的选择过

［20］

程，它遵循政治竞争而非法律衡量的原则”具有

异曲同工之妙。

四、权利配置改革的思考

综上所述，农民的权利逻辑显然与西方是不同的，所以解决当前征地冲突问题首先要遵循当前的冲突逻辑，过分强调土地私有化、公益要件等并不是解决问题的首要任务。于是，笔者认为权利配置改革应该适应当前的农村经济社会环境，有步骤地进行。

第一，当务之急是确立征地补偿价格的合法

混乱与理想的权利构建相差太远，所以要把权利更好地嵌入到征地冲突的社会环境中。

征地的主导者是政府，但冲突的发起者是农民，考察农民的冲突意识是嵌入“权利”的一个入口，当我们深入农民的意识反观权利设计时，会发现错位是明显的。首先，土地产权。他们承认地权

①参见肖宇宁、徐婷，李长健，邵江婷，陈立新、章辉美，吴春宝，肖屹，郭亮，张凡、王伟等人对征地农民权益的研究。②仝志辉于2012年11月10日在吉林大学做《农民的抗争意识》为主题报告时提出的观点。

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