＂三农＂问题的政治制度分析(2)(5)

　　2、加强政府对农村自治的支持。大力推进农村自治，一方面要充分发挥农村内生力量和传统，一方面要发挥中央权威，两头并进。结合国情，国家需要加大以下方面的支持力度。第一，制度支持。近年来村民自治最突出的问题是村民和村干部间关系的不和谐甚至冲突。冲突的实质除了少数村组干部私利侵犯公利外，很大程度是因为政务与村务的冲突，村务本来是指仅涉及本村村民利益的事务，包括本村范围内的公共事务和公益事业，经济和社会规划、社会公共秩序、社区文化教育、村规民约及有关制度的建立等。但是，《村组法》第四条规定，村民委员会要协助乡镇政府的工作。这样，国家推行的政务，即使其中很多是村民不需要的，也通过国家的强权强加给了农民，其实施则依靠这些民选的"村官"，因此，要解决这个矛盾，就需要国家建立制度，明确村民委员会的具体任务，对于国家法律规定以外的义务，村民委员会有权拒绝执行。第二，财政支持。《村组法》第七条规定"村民委员会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴"，至于补贴来源，则采取村提留的形式解决，事实上还是农民在出钱。相反，城市居民委员会则是财政拨款，《城市居民委员会组织法》第十七条规定："居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；经居民会议同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决。"第十六条还规定居民委员会筹集公益事业费用 "可以向本居住地区的受益单位筹集，但是必须经受益单位同意"，但村民委员会则没有这些权利。农民作为收入远远低于市民的群体，在自治上反而要付出更大的代价，背离了基本的公平原则。国家应该提供村民自治的财政支持，逐步承担起村委会成员补贴的责任。第三，人力支持。农村自治，在依靠农村内在的资源的同时，要鼓励人才下乡。国家每年毕业的大学生，是农村建设的一支可以依赖的力量，对回到农村的大学生可以实行政策倾斜，如果能够选举为村委会成员，可以财政拨款解决补贴，纳入城乡统一的社会保障体系。撤销乡级政权后的富余人员，也可以在村民自治中找到适当位置。还可以通过修改《选举法》，统一城乡人大代表与选民的比例，引导人才回流到农村。第四，法律支持。在乡镇建立农户法律咨询站、援助站。农民权益得不到保障，很大程度是国家机关的工作人员违规执法，社会秩序的失范，则主要在于法律意识的淡薄，农村的法律服务要和农村教化紧密联系，将农户行为纳入社会主义法制轨道，让农民学会利用法律武器捍卫自己的合法权益。
　　3、提高农村自治的层次。停留于村级自治，无法达到农村自治的目的，乡镇一级的自治应该尽快推行。如前所述，乡镇一级政权已经负面后果多于正面效果，应该断然撤销，改为自治形式，依托统一的法律、意识形态、国民待遇来维持农村的稳定，促进农村的繁荣。乡镇一级改官员委任为民选，有助于提高合法性，更为重要的是，民选的领导人能够树立基本的"民本"思想，从本地区的实际出发，提供公共产品和服务，而且随时处于选民的监督之下，可以节省国家的监督成本。我们当前采取的乡镇干部委任制，在现实生活中已经暴露出越来越大的缺陷：一是漠视人民利益，由于委任的干部客观上权利来源于上面，因而只要上面满意，就可以保持地位甚至得到提拔，农民的要求无法影响官员的去留，于是只怕领导批评不怕群众反对。二是短期意识强烈。委任制下，人员异地交流频繁，任期内要有突出表现，就无法避免短期行为，政绩工程、献礼工程应运而生，往往对一个地方造成严重后遗症的同时，个人反而得到了提拔使用。三是人员膨胀。由于机构设置和人员安排不受选民的监督，作为乡镇领导者，上级机构和官员过多，出于工作压力、人员关系，不得不安排关系人员，而且这种安排，关节多由上级有关人员打通，工资也由财政支付，乡镇只是接受而已，乐得做顺水人情。但前任接受的人员，在委任制下，后任必须无条件接收，导致机构、人员越来越多，乡镇不堪重负。四是公民意识淡薄。由于政务从上到下安排，与当地的需要没有必然联系，农民对本地区的官员和公共事务没有决定权，导致农民无法提高关心社会的热情，无心关注国家政策走向和农村发展，同时严重影响了农民参与公共事务的能力，从而形成恶性循环。乡镇自治后，国家权力在乡镇主要转变为保障公民的选举权得到真实、充分、完整的实现，保障乡镇的稳定，保障最基本的国策如义务教育、计划生育等的落实。至于乡镇经济发展、基础建设、公共服务、乡镇组织形式、乡镇领导及工作人员的数量与补贴、乡镇领导的监督等由乡镇自主决定，国家不加干涉，也不进行考核，更不搞检查达标，只是在推行之初提供指导性、选择性意见。国家对乡镇的控制主要通过财政转移支付手段进行，由于民选的乡镇领导和聘用的工作人员不是国家公务人员，财政转移支付只对乡镇整体进行，不随乡镇的工作人员而变化，所有的资金由乡镇自主安排。

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