＂三农＂问题的政治制度分析(2)(3)

　　3、加大财政转移支付力度。第一，要加大对农业的投入。目前我国对农业的财政支出比例相对偏低，每年对农业的投资及对农村各项经济社会事业的支持资金仅为2000亿元左右，不到1.88万亿元财政总开支的11%，如果扣除农民每年所缴纳的1200亿元税、费，净投入仅有800亿元左右，投入明显偏低。农业的财政投入比例，至少要达到农业所占GDP的比例。第二，农村义务教育费用由中央和省级为主承担。农民承担过重的义务教育费用，是制约农民增收的一大因素。目前农村县乡两级政府负担了近90%的义务教育开支，许多乡镇光负担教师工资就占其财政总开支的60%以上。义务教育是全国范围受益的，按公共产品有效供给要求应由中央政府承担。据测算，我国目前小学教师的人数总共有579.8万人，按照我国有2/3的人口在农村的比重来估计，粗略计算有380万农村小学教师，按照每人每月500元工资计算，工资总额为232亿元；初中教师为334.8万，按2／3的比例，农村有223万左右，按照每人每月工资800元计算，工资总额214亿元，两项合计446亿元。如果完全由中央来支付，也只占2001年中央财政收入的5.2% 。由于中、西部地区不少县的教师工资已经由中央财政来支付，实行这项政策，中央所实际要增加的支出少于上述的数目。另外如计划生育、优抚、民兵训练 、农村医疗、农村基础建设等公益事业，也应该由中央财政为主支付。第三，要建立合理的地区转移支付制度。由于增值税的转嫁性，发达地区工业增值税的实际负担人很大部分是欠发达地区的消费者，东部省市的财政收入很大一部分是来源于中西部，而且农村出钱培养的大学生多留在城市和东部地区，广大农民工也把最有价值的时间贡献给了城市和东部地区，促进了城市和东部地区的发展。因此，城市和东部地区有义务对农村和中西部地区进行转移支付，具体方式可以采取中央集中后再转移的办法，也可以采取增加农村和中西部地区增值税、消费税留成比例的办法。第四，调整转移支付项目。做法是逐步加大中央财政一般性转移支付的比重，严格控制专项转移支付的项目数量和资金规模，严格审批项目设置，按照规定的办法分配和管理资金，坚决制止利用职权违规为本系统安排补助项目的做法。鉴于广大中西部农村地区经济发展滞后，财政收入增长乏力基层财政缺乏稳定的收入来源，取消专项补助要求安排配套资金的作法。
　　（二）重构农村政府体制
　　1、改变市辖县体制，消除省、县的中间层。现在普遍的市辖县体制，没有宪法的依据。在宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中，规范的用语是"设区的市"，只有直辖市和"较大的市"可以设区和县。建国后设立的行署，实质是宋、明、清、民国的府（州、军、监）、司（府）、道、行署等的翻版，延续的是加强集权的途径。历史上的派驻机构常设化，作为中央政府，目的在加强对地方的控制，但实际结果恰恰适得其反，在省以上，易成尾大不掉，导致地方割据，如东汉之州牧、唐之藩镇、清之总督，最终导致了国家的分裂。在省以下，往往造成层级太多，效率低下，县官被压得太低，疲于应付，无心亲民，县官做不得主，也就干脆不做事，转而靠讨好上级，以图晋升，这样管官的官多了，不仅官没有管好，反而官场风气坏了，同时，食禄者众，输税人少，农民负担也就更加重了。地改市使得派驻机构常设化，但是市级基本上是传声筒，很难制定有效政策，也很少通过财政转移支付等手段缩小县际差距，甚至还成为了县的剥削层，抽取了县的发展资金。市辖县体制还导致市的领导层事权太大，管辖面太广，既无法一心一意经营城市，又无法正确指导县的发展。而且，当前的物质条件为消除这个中间层，实现机构扁平化提供了基础，交通建设和交通工具使县到省的时间大大缩短，信息技术发展使得信息传递更加及时，而且随着新闻改革和省、县职能规范化、法制化，省级对县级的监督指导工作量大大减少，效率大大提高。直接管辖到县作为一个趋势，在全国范围内要逐步创造条件实现，条件具备的地方可以加快实现步伐。

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