＂三农＂问题的政治制度分析(2)(4)

　　2、建立县级分等制。全国2700余个县，自然条件、经济发展、人口、文化等差异巨大，采取一刀切的方法设立机构不是唯物主义的做法。我国历史上的汉、唐两个朝代，是地方治理最成功的朝代，也是国家最强盛的朝代，同时也是实行县级分等的朝代。西汉将县分为两级，万户以上为大县，长官为"令"，万户以下为小县，长官为"长" ，唐朝的分等，钱穆和白钢的结论有区别，钱穆认为唐朝将县分为上（6000户以上）、中（3000-6000户）、下（3000户以下）三等，郡也分为上（10万户以上）、中（2-10万户）、下（2万户以下）三等 ，白钢认为唐朝将县为上、中、中下、下四等，州分为上、中、下三等 。但是两人对于汉、唐依据户数多少对县实行分等的结论是相同的。现在的情况与汉唐有很大不同，但借鉴历史经验，对于以农业为主的广大中西部地区，实行分等制仍然是可行的。对县实行分等，主要考虑的因素有：人口、面积、工商业户数与规模等，但指标不可太多太复杂。原则上可以分为3-4个等级，在分等的基础上，限制各等级的县级机构数量和人员编制，实行分别对待，有利于减轻小县、穷县财政负担。
　　3、取消乡级政权机关。乡级政权机关主要的目标是维护农村社会的秩序和稳定，加强国家对农村经济资源的汲取。形势发展到今天，乡镇作为一级政权机关，对上述两个目标已经起不到原来的作用，完全没有存在的必要。一是从农村汲取现代化所需资源的历史使命已经完成。2001年，我国农业GDP只占15.2%，农业各税只有481.7亿元，只相当于社会固定资产投资总额为37213.49亿元的1.3%。靠农业支持工业不现实，工业已经完全可以凭其自身的积累发展，而且，农业养活了50%以上的人口，需要休养生息。二是农村政权已经稳定。按照历史的规律，建国之初将政权延伸到乡，政权稳定以后就应该将管理权让位于乡村自治组织。况且，国家权力的下沉，无疑会增加官僚机构和治理成本，当治理成本主要由农民承担并不断加重之时，不仅难以整合乡村社会，反而会强化乡村社会的离心力。目前乡级财政普遍困难，由此引发一系列矛盾，特别是干群矛盾，已经取代了建国初期的阶级矛盾，成为了当前农村不稳定的主要因素，与其如此，不如撤销。三是作为一级政权机关，就需要遵守基本的科层制度，受长期以来集权体制影响，每个上级党政部门都会要求设立对口机构，相应的"四大班子"、"五大班子"就无法避免，就无法避免"帕金森"定律，必然导致人员膨胀，加重农民负担，而小农经济的生产剩余实在有限，难以供给日益增多的财政供养人员。四是目前乡级政府主要是执行县级政府的命令，独立决策余地小，特别是设在乡镇的实力性机构，如财政、工商、税务、公安等部门基本实行了垂直管理，教育也已经实行县级统筹，乡级政权已成为事实上的空架子。取消乡级政权，一部分职责可以上收到县级，使县级政权回归行事与亲民的本位，把落实上级政府精神和对广大人民群众负责更好地结合起来；对于地域广大的县，必要时可以设立简单高效的派驻机构；乡村社会的社会管理职能和公共产品提供，则主要通过加强自治来解决。
　　（三）大力推进农村自治
　　1、农村自治是中国的传统。中国传统的皇权政治，在治理形式上可以区分为治权和法权两个方面，治权是以国家权力机构为内容的权力体系，而法权则是以国家权力为后盾的规则体系。县以上主要体现为治权，由国家委派官吏治理，乡以下则主要体现为法权，凭借根植于农村内生的政权遵从意识，维持皇权在农村的实施。我国历史上，宋神宗熙宁三年(1070年)王安石变法，实施保甲制以后，国家在乡村不再设置基层政权机构，乡村负责人不再是政府官吏，乡村自理公共事务。即使在王安石变法以前，国家在乡村的治理机构也十分简单，并且体现浓厚的自治色彩，如秦汉的乡"三老"，虽是乡官，却由民选，西汉时更有县"三老"、郡"三老"、国"三老"，可以直接上书皇帝 。这种传统的治理结构，呈现典型的"小政府、大社会"特征，在维持国家政权的同时，也保障了小农收益效率的最大化。我国80年代开始推行的农村村民自治，取得了很大成功。例如，较早推行村民自治的福建省，经过三次换届选举，全省涣散村的比例已从20%下降到3.2%，有92.4%的村委会完成了计划生育任务，98.9%的村委会完成了粮食征定购任务，86.2%的村委会完成了纳税任务，99%的村委会完成了征兵任务，分别比选举前有大幅度提高，治安状况也有好转；河南省新野县1994年有204个村达到无刑事案件、无治安案件、无村民犯罪、无集体越级上访、无重大治安灾害事故的五无标准；辽宁省的后进村从1989年的15%下降到1994年的7.8%，村委会能够顺利协助政府收取提留款项，完成粮油征购任务，计划生育更高达95%以上 。徐勇调查的湖南白鹤村，实行村民自治后，该村兴修了纵贯全村的水泥沟渠，实现了自动排灌，为农业的稳产、高产提供了可靠保证，修建了学校和幼儿园，为老人和困难户减免了部分负担款等；调查的四川大巴山区先后兴修水利、公路等公共工程，改善办学条件，兴办文化阅览室和老年活动室，安装自来水等，特别是修了2100多步的"通天梯"石板路，解决了村民的出行老问题；调查的湖南C村，村民自治后，村组织花费数十万元修建了数公里水泥排灌沟渠，实行了排灌自动化 。折晓叶调查的深圳万丰村，先后投入巨额资金，在村内修建了医院、学校、幼儿园和各种高档酒店、宾馆、剧院、公园，以及道路、水利和其他公用基础设施，开办村福利，救助老弱病残，如每位60岁以上的老年村民都可以享受每月100元的津贴 。在很大程度上，近年来村民自治的成功，是传统文化继承的成功，村民自治出现的问题，是国家的配套政策上的问题，而不是村民自治本身的问题。

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