妥善化解农村土地纠纷 构建社会主义和谐新农村(4)

对农村土地承包经营权纠纷，人民政府与人民法院的处理权限划分，在我县的实际工作中很重要的价值在于用以确定农村土地二轮承包中因发包方不规范发包导致原承包人未获土地承包经营权的纠纷应当由人民政府处理还是由人民法院处理。该类纠纷不少是因为发包方在二轮土地承包续签合同时未尽规范地通知原承包人的义务，而将原承包人的土地发包给了现承包人，且现承包人已取得了《农村土地承包经营权证》，现在原承包人要求继续享有原土地承包经营权。笔者主张该类纠纷不宜通过诉讼途径解决。因为如果原承包人以现承包人为被告提起侵权之诉，因起诉人没有《农村土地承包经营权证》，其诉讼请求明显缺乏证据支持。如果起诉人以确权为由起诉，因被起诉人与其所在的农村集体签订有《农村土地承包经营合同》，且取得了行政机关颁发的《农村土地经营权证》，应当认定土地权属已经明确了，即使上述合同的签订和证书的发放不合法，也不属于人民法院通过民事诉讼程序纠正的范畴。该类案件就属最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定的“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”的情形。如果以确认现承包人与其所在的集体签订的合同无效为由起诉，因行政机关已进行了行政确权行为，且颁发了确权凭证，在行政机关的确权凭证被撤销之前，该诉讼活动将使审判权面临与行政权的冲突。诉讼路径中唯一可行的只有以确权的行政机关为被告提起行政诉讼，但在这种诉讼中，如何确定发包人和现承包人的诉讼地位及诉讼时效等尚存巨大争议的问题需要解决。对于该种纠纷，最为经济的解决路径应当是行政机关在行使调解权仍不能妥善解决纠纷时，依法行使决定权，对原作出的确权行为是否应当撤销做出决定。根据行政机关的决定，该类纠纷将不难解决。

四、卖房搭地后承包土地征用补偿费用分配纠纷分析

该类纠纷在我县尤为典型，其案情基本都是原承包人将其房屋出卖并搭上其承包土地，合同一般都表述为“将房屋及土地一并卖予某某”。现在水电开发或因其他项目征用土地后，买卖双方对土地征用补偿费用的享有权发生争议。在纠纷的处理中，对地上附着物及青苗补偿费的享有权没有争议，对土地补偿费及生产安置补助费的享有权大体有三种不同的思路：一是以房屋可以买卖，土地不可买卖为由，认定合同中关于买卖土地的部份无效，由房屋出卖方享有；二是主张由房屋买入方享有；三是通过组织调解，由双方各分得部份。

对于上述三种思路，笔者认为第三种思路不失为一种化解矛盾的好办法，但在调解不成的情况下宜于采用第二种，由房屋买入方享有土地补偿费及生产安置费，理由如下：

由于农民集体的承包土地关系到中国数亿人口的最基本生活保障问题。可以说，土地是国家为农民备置的社会保险，所以农村土地的承包经营权以稳定为重。在《农村土地承包法》出台之前，农村土地承包经营权的流转在法律上得不到支持。而该法实施后，农村土地承包经营权可以依法流转，其中第三十二条规定：“通过家庭承包的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。”“农村土地不能买卖”应当理解为：农村土地的所有权不能买卖，但其承包经营权可以依法流转。虽然该类合同中常用的词汇为“土地买卖”，但结合合同内容及我国农村广大农民对法律知识的掌握和运用水平，“土地买卖”一语应当解释为“土地承包经营权有偿流转”，而不能机械地从字面上进行解释。

那么“有偿流转”是“转包”还是“转让”呢？若是转包就应当结合合同的具体内容来确定土地征用补偿费用的享有权；若是转让，就应当由受让方享有该补偿费用。根据《农村土地承包法》第四十一条和农业部于2005年3月1日开始实施的《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十五条的规定，转让是指承包方有稳定的非农职业或稳定的收入来源，经承包方申请和发包方同意，将部份或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户，由其履行相应土地承包合同的权利义务；转包是指承包方将部份或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。两者的区别有二：一是从内容上看，在转让方式中转让的土地可以涉及原承包合同的部份土地，也可以是全部，但转让合同的权利义务与原承包合同一致，转让期不可能短于法定的承包期限；而在转包方式中，转包合同的权利义务与原承包合同可能一致，也不可能一致，转包期可能等于或短于法定承包期限。二是从流转主体上看，在转让方式中，原承包方依法转让土地承包经营权后即退出了承包关系链，不再对发包方承担合同义务；而在转包方式中，原承包方并不退出，其与发包方的承包合同依然有效，仍需向发包方承担合同义务，受让方与发包方之间无直接的合同关系。在两种流转方式中，笔者认为上述情形宜于认定为转让。在该类纠纷中，转让方往往是将有了稳定的非农职业或稳定的收入来源的家庭成员的土地转出，典型的是子女大中专毕业就业后全家经济条件好了，于是将房地有偿转让后举家迁往城镇定居，而受让方往往原生产居住条件差，通过转让获得房屋土地以图永久性改善自己的生产居住条件。如果没有水电开发导致所涉土地增值，转让方是不会对已转出土地主张权利的。从诚实信用原则和维护稳定的民事流转关系的原则出发，应当将这种流转认定为转让。且从合同内容上看，这类合同均没有改变原承包合同内容的权利义务约定，合同期限也没有短于法定承包期限的约定，而以长久转让为意思。在这里面临的法律问题是《农村土地承包法》第三十七条规定采取转让方式流转土地的，应当经发包方同意。如果严格按法律规定来看，该类案件中的土地流转确实存在不规范之处，但对此应灵活掌握。从该法条的立法目的来看，由于通过转让方式流转农村土地承包经营权，原承包方将退出原承包合同，转由受让方承接与发包方的权利义务关系，这就可能对发包方的利益造成影响，该法条的立法目的重在于对发包方利益的维护，而不是要通过立法对转让双方相互的权利义务进行干预。特别是最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律的解释》第十三条规定，将发包方无法定理由不同意或拖延表态作为转让合同需经发包方同意的例外条件，说明没有法定的情形发包方就应当同意转让合同，更突现了该立法目的。此种类型的农村土地承包经营权流转在不少地方广泛存在，且受让方长期在发包集体内生产生活，并承担着缴纳农业税费及集体提留的义务，对此发包方也未提出过异议。并且不少受让方还据此已将其户口转入成为发包方成员。上述事实可以认定为发包方对转让行为的认可。且通过上前面的分析可知，政府对农村土地承包经营权登记造册和发证程序是一种行政确权行为，而非设权行为，所以受让方没有取得《农村土地承包经营权证书》不能成为反对其享有承包经营权的理由。因为这类案件的广泛存在，若机械地认定转让合同无效，很可能引起严重的社会稳定问题，因为受让方原本就处于经济弱势地位，其原有的房屋很大部份情况已不存在，原住地的承包地也已被收回或荒芜，若其得不到土地征用补偿费用，对社会稳定的危害后果是可以预料的。从讲政治和讲大局的角度出发，也是不足取的。最高人民法院副院长黄松有在代表最高人民法院就《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》答记者问时，就否认了一律将未经发包方同意的农村土地承包经营权转让合同认定为无效合同的做法。当然，为了使该类不规范的土地流转得以更妥善的解决，我们也应当尽力做好解释和协调工作，并采用必要的技巧，比如可以考虑通过让发包集体事后追认的方式完善转让程序。

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