中国信访的制度困境及出路(6)

从受理市民投诉活动来看，上述一些国家或地区的申诉专员制度与我国的信访制度受理公民信访较为相似，但申诉专员制度在机构设置、官员任免及运作方式等方面与我国的信访制度并不一样：首先，申诉专员或申诉专员公署一般是由国会或议会任命并向其报告工作，申诉专员的薪金等经费开支均由国会单独拨给，并不是从属于政府的雇员或机构，具有相对的独立性；其次，申诉专员受理的范围也仅限于政府在公共行政管理和服务范围的投诉及其对政府工作人员行政失当行为的监察，并非包罗万象的什么都管；第三，具有公开公正的调查处理程序。独立的申诉专员、严格的处理程序和透明公正的运作方式构成了南非、澳大利亚等国家申诉专员制度；而中国香港地区的申诉专员在处理市民投诉时引起调解机制的做法，使得这一制度更具灵活、便捷的特色；美国的“311”非紧急事件求助电话畅通便捷的受理渠道与高效快速的政府相关职能部门配合，也是解决市民对政府公共服务投诉的重要因素，这些有益的制度设计值得我国学习和借鉴。

中国是亚洲监察专员协会的成员，但是中国的监察制度与真正意义上的监察专员制度有着很大的距离。首先，中国的监察机关属于政府系列，基本上与党委的纪律检查委员会合署办公即一套班子二块牌子，这使得本身就不独立的监察部门的权限受理极大限制；其次，中国政府的监察机关的运行方式较为单一，公民向其直接投诉的信访量非常少，人们宁愿找党委或政府的信访部门而不太会去找监察部门投诉行政失当行为；第三，监察机关的监察范围仅限于国家公务员的操行，对政府公共行政管理领域内行政行为的监察几乎是空白，这使得监察机关对于信访活动的作用和影响力微乎其微。由此可见，中国监察机关并不是实质意义上的监察专员，中国的监察制度与信访制度之间也并没有建立起有机的联系，其角色定位似乎更贴近香港的廉政公署。

四、信访制度变革与创新的实践评介

今年全国“二会”期间，湖北代表团的一位全国人大代表鉴于基层信访工作面对的重重问题和受到的种种制约，建议通过立法切实加强信访组织机构建设，赋予信访部门调处社会矛盾的职能，发挥信访工和总调度过作用，以转变基层信访部门“观察员”和“信息员”的角色。[18]人大代表提出这项建议的出发点是好的，事实上，提高信访机构的地位，强化信访工作的职能早已成为许多地方党政机关的首选对策。从表面上看，机构的升格和工作人员的增加似乎赋予了信访机构更大的权限来解决信访事项，殊不知这种治标不治本的做法并没有从根本上解决信访机构错位和越位的问题，也没有消除积重难返的信访困境。尤其是党政机关的信访机构受理并协调涉及法院终审判决的信访案件，更使得法院裁判文书的法律效力大打折扣，司法权威受到削弱和影响，预期的稳定社会的目标也没有实现。因此，通过提高信访机构的地位并赋予相应职权的做法，并不可能解决信访体制深层次的矛盾，只会使信访制度走入更深的误区。

许多地方政府为解决当前的信访矛盾做出了一系列的积极努力，其中包括制度上的一些创新举措，信访听证制度就是其中的内容之一。有的地方人大常委会准备在信访立法中引入信访听证机制，以地方立法的形式赋予信访部门解决信访事项的权限；有的地方政府则直接将听证机制引入信访工作。譬如不久前安徽省的池州市就首次组织了由法律、教育、新闻、企业和退休老干部组成的信访听证评议团，对一起拆迁安置补偿的信访案件进行了听证并做出合议裁定。据报道称，这批信访评议员是由池州市政府发文聘请的，政府有关部门对于信访听证团做出的裁定一般都予以认可。安徽省信访局的一位负责人还指出，把听证机制引入信访工作，既能降低行政成本，提高行政效率，又能避免决策失误，减少事后不必要的矛盾纠纷[19]。

听证是指国家机关在立法、监督及决策过程中的一项法律制度，主要以公开的程序性设置确保立法、监督及决策结果的公正。设计信访听证制度的出发点是好的，但是将听证和裁定引入信访事项的处理容易引起这两项法律制度间的冲突。如果是被听证人双方都约定并选择无政府背景的中立民间组织来裁定双方的纠纷，其裁定的效力来源于被听证人的授权，裁定者的身份及裁定的结果根本无需政府认可。事实上，我国的《仲裁法》中规定的仲裁制度已经提供了这种途径，仲裁员的选择及仲裁庭的组成等是由一系列严谨的法律程序来制约的，仲裁裁决也是可以向人民法院申请强制执行的。信访听证团的组成及听证裁定的做法既缺乏法律依据，也是对现行听证制度和仲裁制度的任意扩张，这种工作模式并没有走出信访工作的传统模式，也不可能解决大量的信访事项。以解决社会矛盾和实现社会稳定为目的的信访听证，实际上却偏离了法治的轨道，这种创新举措并不值得借鉴和推广。此外，这种另辟蹊径的做法还存在这样几个问题：信访听证团的性质是什么？报道中称是民间社团性质，民间社团为什么要由市政府出面发聘书？信访听证团的裁定又属于什么性质？为什么政府有关部门对信访听证评议团的裁定一般都予以认可？如果听证的一方不履行裁定，能否向人民法院申请强制执行？从上述问题中，我们不难看出，所谓信访听证团的实质仍是由政府出面召集组成并授权，其听证、评议和裁定的行为是一种似是而非的准行政权，却又无法进入行政复议或行政诉讼或申请人民法院强制执行的程序，因此，这种听证的真实效果令人难以置信。

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