重构部门预算管理制度体系的探析(2)

　　2.修改《预算法》及其实施条例和出台《部门预算实施条例》
　　一方面，重修《预算法》和《预算实施条例》。一是实行标准周期预算制度。通行的说法包括三个阶段：预算编制阶段（从当年预算编制年度的上年初至年末，期限为12个月），对上年预算执行情况进行分析和绩效评价，结合本年度预算执行情况，编制下一年预算；预算执行阶段（从当年初至年末，期限为12个月），组织执行本年预算，分析预算执行情况，办理预算调整和变更；决算阶段（从当年预算年度终了后的下一年初至6月末，期限为6个月），组织编制决算草案和报批，对预算执行结果进行分析总结和绩效评价。以上标准周期为30个月，对此，笔者尚存疑义，因为以上三个阶段是前赴后继、相辅相成、首尾呼应的，如果上一个预算年度的决算定论还没有完成，而且当年预算也已在执行与不断调整的过程中，又同时开始进行下一个年度的预算编制工作，显然会因交错运行与依据不足而致缺乏科学性和实用性，而如果从次年6月决算结束后开始编制下年度预算似乎更为妥当。这对省以下地方各级财政而言更显必要，所以标准预算周期应为24个月。二是进一步明确预算收支编制范围。将政府性收费及罚没收入、政府性基金等尚没有从法律上完整纳入的收支项目明确规定纳入政府预算直接管理范畴之内，从立法角度确立“综合预算”在政府则政管理中的法律地位，保证部门预算编制和执行内容的全面与完整。另一方面，修改与《预算法》及《预算法实施条例》相冲突的相关专门法律法规。对国务院各主管部门以及各级地方政府出台的专门法规进行认真清理，对于干扰公共财政建设、肢解预算调控职能的相关法律法规予以取缔，譬如现行社会保障、农业、科学技术进步、教育、计划生育、卫生、文化、环保等很多方面的法律法规，都以铁的原则规定了相关经费必须占财政预算比例或增长幅度及至财政“兜底”的硬性规定，皆属此类。在此基础上，可考虑由国务院颁布《部门预算实施条例》，将原预算法规中没有明确界定部门预算的事项逐一陈列出来，完整、全面地规定部门预算的编制原则、方法、口径、政府收支分类、绩效评价等关键内容，为地方政府今后深层推进部门预算提供依法理财权威根据。
　　3.改革非税收入管理制度
　　非税收入尤其是大量的预算外资金长期“体外”循环，游离于财政预算监控之外，使得以综合财政预算为主要方法编制部门预算的管理改革举步艰难。为充分体现“大收入、大支出”的公共财政管理理念，在当前全国农村税费改革全面铺开和落实之际，很有必要从上至下对政府性收费、基金开展一次彻底的清理。首先从项目清理入手，对不合法、不合理的收费和基金项目坚决取消；对具有税收性质的收费进行“费改税”，实行由税务直接征收入库；对一部分确需保留的收费严格执行“收支两条线”管理规定，由单位直缴、财政开票、银行代收。为执行完整的国家预算概念，建议尽早取消专门用于预算外资金收缴的“财政专户”，按照国际惯例确需保留的政府行政规费直接缴入会计核算中心或国库单一帐户，直接统筹预算内、外资金同时进入部门预算编制和管理体系的“笼子”，为真正落实综合预算、零基预算管理办法打下基础，逐步淡化并最终消除传统意义上的“预算外资金”，解决长期以来预算外资金收支挂钩、部门所有使用的惯性，实现“所有权归国家、调控权归政府、管理权归财政”的“三权”复位。

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