政府国债资金使用与区域社会福利增进(4)

　　（四）就国债发行和使用制度而言，由于缺乏对地方政府的有效约束，导致国债资金使用出现一系列问题。
　　我国目前国债是中央发债，地方用债，地方没有独立发行公债的权利。虽然地方用债有中央直拨和中央转贷地方两种方式，但由于最终债务人还是中央政府，地方与中央的转贷协议缺乏制度保证，约束软化，甚至现在已经有地方向中央提出了豁免转贷债务的要求。由于对地方政府缺乏根本性约束，加上国债发行规模大，这些年地方纷纷争项目、争资金现象严重，从而导致国债资金在使用中出现“撒胡椒面”现象，如1998年国家共下达财政预算内专项资金和银行贷款2257亿元，而这些资金涉及的项目个数却高达7007个。某省将2亿元用于供水设施建设的国债专项资金分配到67个县市，分得多的县分到几百万元，分得少的县只分到几个万元，无论哪个县都建不起自来水厂。同时各地重复建设大有卷土重来之势，项目前期论证准备不足，据财政部驻35个省市的监察专员办事处对涉及138亿元国债资金的72个重点项目的监察，其中有10个项目从设计、规划到投资概算的制定，均未经过科学严密地论证；[4]项目管理混乱，工程质量存在隐患，项目法人责任制、招投标制、工程监理制和合同制执行不力，国债项目已不乏“三边工程”、“胡子工程”、“豆腐渣”工程。这些问题的出现严重损害了国债资金使用的经济和社会效益。
　　三、创新国债资金使用制度，增进区域社会福利
　　到2003年，积极的财政政策已实施6年了，宏观经济形势已出现重大好转，GDP比2002年增长9.1%，社会投资日趋活跃，国内经济自主增长能力增强，对财政资金的依赖逐步减弱，因此，政府适时提出了积极财政政策结构性调整的安排，逐步削减国债发行规模，并提出了以“减税”和增强货币政策作用力来部分替代国债投资的政策。在此背景下，笔者认为，站在增进区域社会福利的角度，从理论和操作两个层面的结合出发，理清以下思路，对认识当前国债使用中存在的问题，明确今后国债资金的使用方向是非常有益的。
　　（一）从国债资金的财政属性出发，重新界定其使用范围，由经济建设领域转向公共服务领域，突破原有的单一建设投资范围，适当增加国债对政府转移性支出和消耗性支出的投入，以弥补政府财力不足，强化政府在公共服务领域的职能以及效率与公平的权衡。
　　如上所述，既然国债资金属于政府财政资金，而且除长期建设性国债以外，一般国债资金都纳入政府预算统筹安排使用，这就要求拓宽国债资金的使用范围，要从狭隘的经济建设领域转向公共服务领域。具体说，要将国债资金与经常性财政收入、预算内国债与长期建设国债资金一起通盘考虑，合理分工使用。因此，国债资金的使用应做相应的结构调整。
　　（1）增加政府转移支付（包括政府间和政府对个人的转移支付）支出。一方面，鉴于我国现行转移支付制度中对中西部欠发达地区的一般性转移支付特别是过渡期转移支付规模偏小，利用国债资金可以加大中央政府对欠发达地区的转移支付力度。也可考虑将国债专项投资纳入政府专项转移支付合并使用，以增强我国转移支付的区域均衡效应。另一方面，鉴于近年来“三农”问题、城市下岗和再就业问题、城乡社会保障体系的建立和改革问题逐步积淀成为制约我国经济社会进一步发展的、亟待解决的深层次问题，将一部分短期国债通过向个人的转移支付用于改善农民生活，增加农民收入，对农民进行就业培训，将起到和投资建设同等重要的作用。
　　（2）增加短期国债资金的政府消耗性支出项目，支持政府消耗性支出欠账的弥补。避免国债资金使用的“消费化”，是导致1998年以来我国国债资金单一用于经济建设性投资的指导思想之一，但简单地说国债资金不能用于政府消费，值得商榷。因为短期国债本身是可以用于政府经常性开支的，国债的最初产生就是为了弥补政府赤字。同时，我国由计划经济体制向市场经济体制的转轨曾经导致财政集中率的大幅下降，致使政府消耗性支出留有大量历史欠账，如科教文卫等支出的比重过低、公务员工资待遇偏低、基层教师的工资拖欠等问题。利用短期国债资金来弥补转制带来的政府消耗性支出缺口，有利于遗留问题的解决。况且，在20世纪七八十年代，在西方现代财政史上也曾出现过政府公开运用公债形式为日常公共消费开支筹措资金的例子。[1]

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