政府国债资金使用与区域社会福利增进(2)

　　在市场经济条件下，中外财政界通常把财政职能概括为资源配置、收入再分配和经济稳定及增长三大职能。而无论是联邦制国家还是集权制国家，在一定的政府预算管理体制下，中央政府和地方政府都有着相对稳定和明确的事权划分和职责安排，三大职能的履行则须在中央政府和地方政府之间进行纵向分配。总的来说，财政的收入再分配职能和经济稳定及增长职能主要由中央政府承担，资源配置职能的承担则以地方政府为主，中央政府为辅，即由地方政府为辖区内居民提供地方公共物品，中央政府主要从事纯公共物品提供，并解决开放性地方公共物品的利益补偿问题。如此分工，是基于对公共物品受益范围的地域层次性和资源配置的效率来考虑的。
　　与各级政府职责划分相适应，在分税制财政体制下，财政收入要按税种在中央和地方之间划分，众多国家都将税基宽泛且具有流动性的税种和具有收入再分配效应的税种划归中央政府，而且这部分收入往往又占全部财政收入的绝大部分。但在事权上，由于大多数公共物品受益的地域性，地方政府成为公共物品的主要提供者，这种制度设计是出于中央政府宏观调控的考虑，但它造成了中央和地方事权（或责任）与财权不对称所形成的财政“纵向不平衡”。对这种纵向收支缺口的弥补，要么中央政府直接向地方政府转移收入，要么中央政府赋予地方发行公债筹集税收以外收入的权利，或者是两种方式的某种组合形式。在西方联邦制国家，通过中央对地方的财政转移支付来弥补纵向收支缺口已成为联邦制财政体制的必要组成部分，同时地方政府也拥有发行地方公债的权利。在现代西方财政史上，甚至于中央政府发行的国债也成为政府间财政转移支付的一个财源。[1]
　　就我国现行财政体制而言，中央政府主要负责纯公共物品和具有收益外溢性的公共物品的提供，主要包括总需求管理，外汇平衡，物价水平控制，调节地区之间的收入分配，组织跨省、跨地区的大型基础设施建设等。而地方政府要负责本辖区范围的公共物品的提供，包括维持地方各级政权的基本运转，提供和改善本地区的水利、电力、公路、通信网络等城乡基础设施状况，发展辖区内公共卫生、医疗、教育及社会保障、住宅福利、环境保护等公共事业。同时，从各级政府财力角度来看，分税制后中央财力逐步增强，2003年中央财政收入占全国财政收入的比重已达58%，而不同地区地方政府的财力却存在较大差异，如2002年全国财政收入分地区统计，最低者（西藏7.3082亿元）仅为最高者（上海708.9518亿元）的1%.[2]不仅如此，按现行《预算法》的规定，地方政府没有公债发行权。虽然存在中央对地方的转移支付，但由于强调对历史上既得地方利益的保护，因而缺乏对地区间经济社会差异、地区间财政标准收支相关因素的考虑，这很不利于缩小区域间的财力差距。在这种情况下，中央政府发行的国债，必然一部分用做中央政府的财政投入，另一部分则转贷地方（或原本是代地方发债）。
　　在预算内经常性来源包括转移支付在内受到既定制度设计约束的前提下，对于可以突破预算约束而又近乎是“唐僧肉”的国债资金，地方政府必然会积极争取。因此，国债资金的使用，首先会在中央和地方之间按照一定比例分配，然后，会按照一定的条件和标准分配到各个不同地区（具体是省、自治区、直辖市），进而形成国债投向的区域分布结构。而中央和地方以及地方之间国债资金的占用和分布情况、使用的性质、方式和途径，直接影响到中央和地方以及地方各级政府之间的公共服务能力和社会福利的变化。在政府大量举借国债的情况下，分析和考察这种影响更有意义。
　　二、积极财政政策的实施对国债资金使用区域社会福利的影响
　　回顾1998年以来积极财政政策的实施历程，其主要特征是以增发国债的方式来加大对基础设施的投资力度，通过投资增长拉动国民经济的增长。国债的经济建设性投资一直是主要的政策手段。

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