土地集约利用论文:城市土地集约利用的现状与思考建议(2)

2.1 主观方面原因：

2.1.1 政府畸形发展观。一些县（市）政府领导往往不坚持科学发展观和群众观，他们往往考虑的是在任期内的政绩和短期利益，一届又一届的政府往往重复着“前人建设后人还债”的怪圈，都热衷于搞大开发、大建设。前几年出现的“零地价招商”才得到遏制，一些地方政府又采取了所谓的“出让金返还”、“捆绑房地产项目”等手段，继续拼资源，由于低廉的土地取得成本不足以让企业的学会合理和节约利用土地，在一定程度上纵容了工业企业用地宽打宽用，多用地、用好地。在一些县城新区或开发区建设中，由于政府大打地价优惠牌，客观上诱使一些工业企业想方设法受让土地，使用少部分囤积闲置大部分，一有合适的机会就变相转让。

2.1.2 政府职能缺位导致低效用地。长期以来，我们对用地的批后管理没有能形成有效的监管，虽然法律法规对土地闲置规定了处置的办法，但在实际执行中由于受地方利益的保护，政府职能部分往往不能很好地执行政策，同时也没有能形成一套有效的土地批后集约利用评价体系。虽然在供地环节对土地投资强度、容积率、建筑密度等进行了形式意义上审查，但企业一旦取得土地后，想怎么用就怎么用。对是否达到必要的投资强度、容积率、建筑密度等，国土、建设、规划部门缺少必要的制约措施。

2.1.3规划不合理导致低效用地。经过近十年的发展，大多数县城面貌得到改善，但也由于规划滞后、规划意识淡簿等方面的原因，一些县城建设存在规划布局不够合理的问题，一些边边角角的土地由于规划原因处于低效利用和不合理利用的状态，土地资产价值不能充分显现。一些地方由于只注重新城区的建设，导致一些区位条件好的旧城区长期得不到改造和利用。大多数工业厂房为一层，而且厂区范围内道路等设施用地比重较大，厂房间距也较大。一些县城大量存在单门独院的住宅区，房地产用地规划容积率一般仅在1－1.5之间，七层、八层以上的小高层较少。

2.2 客观方面原因：

2.2.1 结构失衡导致的低效用地。根据建设部《城市用地分类与规划建设用地标准》，居住、工业、道路广场和绿地四大类主要用地比例：居住用地20%－32%，工业用地15%－25%，道路广场用地8%－15%，绿地8%－15%，这四类用地综合占比为60%－75%。笔者通过查阅有关县城城镇地籍调查成果报告发现，大多数县城上述四类主要用地不符合国家标准，存在“两低两高”的现象，绿地占比、公共建筑用地占比偏低，房地产用地、工业用地占比较高。随着以发展工业生产为主的县城新区、开发区的兴建，一些县城工业用地、房地产用地急骤增加，有的地方工业用地占比甚至达到60%左右；一些县城近五年房地产用地的供应总量接近过去几十年的用地面积。与此相对，绿地和公共建筑用地占比明显偏低，绿地率仅在2%左右。由于土地利用结构性的不合理，导致房地产用地、工业用地供过于求，闲置浪费、低效利用等现象客观存在。

2.2.2资金不足影响旧城改造。目前绝大多数县级财政都是“吃饭财政”，因农业税取消等原因，一些县级财政很难在短期内消化收支不平衡的状况，更加不可能再进行旧城改造。而且与发展新城区相比，旧城改造既费时又费钱，同样建设一片新城区，改造老城区的费用是前者的几倍甚至十几倍，而且时间更长，据统计，改造一片旧城区，一般建设周期在2－3年左右，多的长达5年左右，如果考虑到拆迁过程中的不确定因素，时间会更长。

2.2.3传统居住方式难以一下改变。对旧城区的普通群众来讲，一些人也不愿意进行旧城区改造，一是因为居高不下的房价让一部分人在改善居住环境后，也同时背负着数额不菲的住房贷款压力，二是由于传统的居住习惯，旧城区一些单门独院的居民不愿意改变居住现状，对旧城区改造不是很积极。

3、推进县城土地集约利用的几点建议

目前我国有2853个单独建制的县，按每个县城平均6平方公里计算，仅县城建设面积就达到1.7万平方公里，超过目前全国660个设市城市的建成区面积（2.8万平方公里）的一半以上，因此推进县城土地集约利用十分必要和迫切。笔者认为，推进县城土地集约节约利用，必须从以下四方面入手：

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