从石油天然气立法看打破垄断的必要性(2)

重组后的三大集团公司“划地而治”，基本上不允许国有或国有控股企业以外的经济形式进入。在成品油的批发环节上实行严格的进入管制，中石油和中石化拥有批发权并被授权制定批发企业布局规划并重组两大集团以外的合格成品油批发企业。2000年以后，有关部委授权两大集团公司参与清理和整顿地方加油站工作，导致两大集团不惜血本的竞相抬价收购加油站，激烈争夺零售市场以致形成高度垄断格局。回想2005年上半年持续2个多月的广东“油荒”，人们不禁要问：油都到哪去了？据海关总署公布的数据，2005年前6个月我国成品油总出口为759万吨，同比大幅增长48．6%，而同时成品油进口却下降21．1％，也就是说，国内一边在闹“油荒”，一边却大量把油卖到境外去。以上事实不难看出，石油寡头既是市场的参与者又是市场规则的制定者，这种政府职能与企业行为交织在一起的做法严重扰乱了市场秩序，阻挠了市场经济的发展。

综上所述，行政垄断危害之大突出表现在限制竞争上，导致产业结构倾斜，降低社会资源的配制效率，恶化市场竞争秩序，管制决策的非公开化极易孳生腐败，加剧社会分配不公，消费者利益严重受损，进而影响到石油市场的健康发育。特别需要指出的是，行政垄断直接违背WTO规则，不利于提高我国国际竞争力。目前的国际趋势是，各国对垄断结构的限制有了相当程度的放松，而对限制竞争的垄断行为给予了更严厉的制裁。
许多国家都是通过立法放弃了国有公司的垄断地位，国有石油公司和非国有企业享有平等的市场主体地位，而多头监管的体制也将通过立法废除。由此可见，石油立法是行业健康发展的重要保证，是规范市场的唯一有效手段。

应当说石油天然气单独立法是一件可喜可贺的事情，。毕竟为一个行业单独立法这在我国是很特殊的待遇。但也有不少人心存疑虑和隐忧。

首先是立法的公允性。目前，我国的石油天然气市场处于三巨头绝对垄断状态，非国有企业与三巨头的地位并不对等，在此市场环境下，很难保证立法的公允性。法律很容易成为寡头内部利益再分配的工具。换言之，很可能将三巨头原有的市场格局和既得利益以法律化的形式维持下来。
其次是该行业多头监管，部门利益难以协调。目前该行业上游业务的开发与监管涉及发改委、国土资源部和能源局；中游炼化由环保局监督；下游流通业务则属于商务部监管。这些行政管辖部门自然会参与立法过程，这就很难摆脱部门利益的烙印，同时也为今后的执法埋下隐患。
再次，立法真能破冰吗？2005年年初，国务院发布了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称“非公36条”）明确规定民营资本可以进入石油行业，并可以在其中的非自然垄断业务环节以各种形式进行投资。这是党的十六大和十六届三中全会精神的延续，是对中国未来经济发展的战略性全局性考虑。“非公36条”给民营经济带来了久违的冬日阳光，民营企业家无不欢欣鼓舞。但也有专家认为，虽然“非公36条”允许民营资本进入石油天然气行业，却并不表明这种特殊行业适用完全竞争法则。从国际范围看，石油行业从来属于寡头竞争行业。因此就有专家表示：立法的目的，关键不是对三巨头进行拆分或是给其引入更多的竞争者，而是要强化内部治理结构，放开价格管制，使三巨头之间真正形成竞争。
诚然，我国目前上规模的民营油企已突破数万家，主营业务涉及进口成品油、开采油田、石油储运、开设加油站等上、中、下产业链，产值已达1万亿元。民营油企已成为一股不可忽视的市场撼动力量，民营资本对石油业的冲击将逼迫三大垄断巨头重新洗牌。但即使有了反垄断的法律条文，即使有了“非公36条”，即使政策门槛降低，市场壁垒消除，是否就意味着能真正打破垄断坚冰，实现市场主体的平等和公正呢？！我们不要忘记，垄断行业和政府主管部门之间有着千丝万缕的历史的、利益的联系，从某种程度上讲已经演变为利益集团。就在民营油企翘首企盼政府出台非公经济进入石油市场实施细则之际，商务部下发了一份文件让他们的热情骤然变冷。2005年6月出台的《成品油批发企业管理技术规范（征求意见稿）》，旨在整肃成品油市场，该意见稿要求成品油批发企业必须“从事2年以上成品油零售经营业务，并拥有30座以上自有或控股加油站”。有关人士透露，除了中石油和中石化以外，北京市场上其它81家批发企业没有一家能满足该条件。据全国工商联石油商会的初步调查，80%以上的民营油企达不到上述标准。人们不禁要问：在“非公36条”中是否隐含着“第22条军规”？由此可见，民营油企不仅存在着作为资金、技术、人才、管理等高密度、多层面的行业风险，同时与进入竞争性市场相比，进入垄断性市场，企业在产、供、销链条各环节所遭遇的抵制和排挤都要大得多。法律可能会打开大门，企业却未必迈得进门槛。

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