美国宣布将移交ICANN管理权的动因与对我国的影响

陈　侠　外交学院　张　慧　郝晓伟　中国互联网协会

美国当地时间2014年3月14日，美国商务部下属的国家电信和信息局（NTIA）公共事务办公室发布声明，宣布将放弃对互联网名称与数字地址分配机构(ICANN)的主要管理权，并为相关职权移交设立了严格的前提条件，即移交给“多边利益相关方”，不会接受“由政府或政府间机构主导的解决方案”，移交方案必须遵循保持互联网开放性等原则。

由于ICANN负责全球互联网域名系统、根服务器系统、IP地址资源的协调、管理与分配等职责，对其拥有管理权即意味着对“全球互联网中枢”的控制。因此，此次相关管理权的转移必将带来国际互联网治理格局的重大变革，也必将给我国的互联网治理工作，乃至我网络信息安全带来重大影响。

一、移交：美宣布将放弃ICANN互联网域名主要职权

NTIA在公开声明中写道：为支持并加强在互联网政策制定及管理方面的多边利益相关者模式，美将向全球“多边利益相关方”移交互联网域名主要职能。作为第一步，NTIA已要求ICANN召集全球利益相关方草拟有关NTIA转交目前在域名解析系统（DNS）相关职能方面的建议书。这些相关方包括互联网工程任务组(IETF)、国际互联网架构理事会(IAB)、互联网社会(ISOC)、区域互联网注册管理机构(RIRs)、顶级域名运营商、互联网基础设施服务提供商VeriSign以及其他全球利益相关方。NTIA还对ICANN制定相关移交计划提出了以下四点原则：一是要支持并加强多边利益主体模式；二是要确保互联网DNS的安全性、稳定性和灵活性；三是要符合全球用户和承担ICANN互联网地址资源分配具体职责的互联网数字分配机构（IANA）合作伙伴的需求和期望；四是要保持互联网的开放性。

对于美政府宣布的这一决定，NTIA在声明中评价道：由于历史原因，NTIA扮演着类似DNS“管家”的角色，相关职权的转交，标志着美政府在1997年制定的拟将DNS私有化的工作规划进入了最后一个阶段。美商务部负责信息通信事务的副部长劳伦斯·E·斯特克林（Lawrence E. Strickling）则评价称：“这一转型的时机符合时宜。我们期待ICANN能够召集国际社会的利益相关方共同制订出稳妥的移交计划。”

二、动因：美移交ICANN管理权动机分析

美利用互联网发源地的绝对优势，长期掌控互联网的核心技术和国际互联网的生杀大权。ICANN即由美政府于1998年10月授权成立，专司互联网根服务器管理。目前支撑互联网运转的根服务器共有13台，其中1台是设在美国的主根服务器，另有12台辅根服务器（其中9台设在美国，另外3台分别设在英国、瑞典和日本）。由此可见，美国互联网技术霸权、资源霸权地位早已确立。另外，美国防部发布的《网络空间行动战略》明确将网络空间列为与陆、海、空、太空并列的“行动领域”。据此，业界及国际舆论普遍质疑美政府此时做出的移交ICANN主要管理权的决定，认为美相关做法并不会动摇其在国际互联网治理领域“实际掌控者”的地位。相反，通过该决定，美政府更是可以“以退为进”，转移各方压力以图重新布局。

第一，在“棱镜门”丑闻的巨大冲击下，美在互联网治理方面实施的双重标准昭然若揭，包括谷歌、脸谱网在内的美国众多互联网企业，以及国际舆论均对美监控丑闻表达强烈不满和批评。中国社科院信息化研究中心秘书长姜奇平指出，“棱镜”计划曝光之后，美国深陷道德漩涡，为了摆脱监听丑闻，美国不得不搁下互联网管理权。在巨大的国际舆论和业界压力下，美此时主动表态释放ICANN管理权实质上是一种政治姿态，意在弥补“棱镜门”丑闻对美一直展现的所谓“互联网自由”形象带来的损害，进而缓解国际社会在全球互联网治理方面对美施加的压力，并扭转当前不利的国际舆论。此外，承担ICANN互联网地址资源分配具体职责的互联网数字分配机构（IANA）和美商务部的合约将于2015年9月30日到期，美此时宣布将移交ICANN主要管理职权的决定有“顺势做态”之意图，借此以缓解国际压力。

第二，美两党在参众两院作出了共同决定（参议院S.Con.Res.50号文件和众议院H.Con.Res.127号文件），即重申支持互联网多方共治模式，不接受由一个政府主导或者政府间国际组织替代NTIA角色的提议。鉴于美国互联网霸权是建立在其长期的技术优势之上，只要美在未来ICANN的多方共治体系中占据优势，或美国的公司在最终的“多边利益相关方”模式中占据优势，那么它继续主导国际互联网的管理权也就顺理成章。美有关转交ICANN管理权的消息实质为“以退为进”，意图以此换取更加隐蔽的互联网主导权。另外，有关ICANN移交机构的选择、确定，移交方案的讨论、商定等都是难题，可能需要很长的时间，而在这一期间，美更是可以借机布局，再图国际互联网治理霸权。

第三，美在所谓放弃ICANN管理权上“留有余地”。美虽然宣布将移交ICANN主要管理权，但这并不能真正触动美国在域名、IP资源分配等方面的强有效的控制，因为主根服务器放置在美国，而12个辅根服务器中也有9个在美国。此外，美国自2010年以来大力部署域名系统安全扩展（DNSEC），进一步加强对根域名服务器的控制:一是根区密钥的更新需征得美商务部批准，美为根区控制权再加一把锁；二是美国互联网基础设施服务提供商VeriSign在美政府授权管理A根之外，同时负责管理根区CA（Certificate Authority），控制能力增强；三是美政府也未承诺，将放弃美国国家航空航天局、国防部、陆军研究实验室对e、g、h三组地理域名服务器的实际管理。由此可见，美政府力量在国际互联网治理中依然强势。

第四，即使美国真正移交ICANN的管理权，凭借其在互联网领域的核心技术和长期统治地位，一样可以达到在国际网络空间中称雄称霸的目的，仅仅凭借出让ICANN的控制权并不能解决其他国家的网络信息安全问题。更为重要的是，在放弃ICANN管理权的同时，美国同时也转移了压力，对他国互联网安全的威胁、对他国网络主权的侵犯势必将更为隐蔽、更加肆无忌惮。考虑到美国长期将意识形态对抗纳入到针对我互联网管理的态度之中，美前国务卿希拉里曾多次高举“互联网自由”大旗对我互联网管理措施施予无端批评和指责，国际互联网治理格局的变化势必对我网络信息安全构成更大的挑战，也对我网络管理工作提出了更高的要求。

三、影响：美相关决定给我国带来的机遇与挑战

美宣布将放弃ICANN主要管理权将在一定程度上改变国际互联网治理的格局，也必然会引起更为激烈的互联网利益纷争。此次美作出的决定，也会给我国的互联网行业及管理带来影响。应该说，美相关决定对我中文域名的推进工作，我参与根域名服务器管理及增加国际话语是一次重大的机遇，但同时也会给我互联网治理及网络安全施加挑战。

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