新常态下积极托底社会政策的建构(3)

第一，保障和改善基本民生。经济发展新常态虽然是中高速增长，但与以往相比毕竟是经济下行。如果新的增长或发展是由创新者实现的，那么，创新所获得的利益也会首先在参与创新者中分配，那些未能参与创新的群体的收益则相对降低。如果新的经济结构和技术排斥了劳动，就会造成失业者，带来上述群体的贫困。政府和企业要公正地对待既有贫困和新贫困的产生，社会政策要在此过程中发挥托底机制，通过社会保障制度和相关政策保障困难群体、贫弱群体的基本生活，避免这些群体生活水平和质量的下滑。我国的《社会救助暂行办法》已经公布，应该很好地予以实施。

第二，促进就业和社会参与。我国经济转型升级可能带来的最大的社会问题是，劳动群体的结构性失业和技术性失业。转型升级中的失业问题是必然会发生的，由于我国相对廉价的劳动力多数由农村中青年组成，他们所受到的正规教育和专业培训有限，容易适应粗放型经济的发展，而不容易适应高精尖产业发展的要求。虽然产业升级之后也需要数量不小的辅助性岗位，但这难以满足大量专业技术较低的劳动者的就业要求。就业是民生之本。在走向新常态的过程中，必须努力创造新的就业机会，加强对劳动力的培训，提升他们的知识和技能，尤其是提升他们的“可行能力”以应对挑战、走出困境。在这方面，社会政策与经济政策结合可以发挥更加积极的作用。比如，大力倡导和推行企业的社会责任，大力发展社会所需要的新的服务业态，积极发展社会企业，等等。

第三，培育健康的社会氛围和社会心理。社会和经济的大规模快速转型会带来不可忽视的社会心理方面的问题。改革开放30多年来，我国的经济增长一直保持在较高水平，城乡居民也因此得到了明显的好处。现在已经开始并持续的新常态的主要表现是经济增速放缓，必然会带来城乡居民收入增幅放缓。对于失业和不稳定就业群体来说，则意味着收入的降低。收入增幅放缓或就业机会减少会给相关群体带来“相对剥夺感”，而相对剥夺感的聚集和衍生可能会带来社会的不稳定。在社会转型期，减少人们的相对剥夺感是经济社会稳定发展的重要条件。社会政策应该并可以在这一方面发挥积极作用。在实施相应政策的过程中，政策实施者应该把产生困难的原因、经济与社会的发展趋势、政府的应对政策和可能的发展前景告诉政策对象。只有民众心里有底，才可能形成渡过难关的共识，创造良好的社会氛围。在经济升级换档的过程中，特别要注重社会心理建设，使我国社会更有韧性，更能承受困境带来的压力。

第四，预防底层群体的社会沉淀和社会结构固化。经济增长下行、以创新为动力的产业结构调整，可能会使基本的劳动群体挣钱不易，对于进城务工的农民工群体的冲击可能更大。如果不能提高这一群体的素质，就可能使其更加底层化，进而使得社会结构固化。在走向经济发展新常态的过程中，原来的基本劳动群体（特别是其中的年轻劳动者）有没有上升的机会，既是经济问题，也是社会问题。当基本劳动群体的经济机会降低或被边缘化时，他们在劳动就业场域中可以利用的社会资源减少，有效的社会资本也会降低。新的社会政策要防止基本劳动群体的社会沉淀，即防止这一群体变为社会结构中的底层而固定下来。解决底层群体经济上的困难，增强他们走出困境的实际能力，给予他们真实可感的社会支持，是避免发生底层群体社会沉淀的措施，也是社会政策应有的内容。

第五，支持经济发展转型。社会政策在本质上有保障困难群体、贫弱群体民生的功能，在社会安全的意义上社会政策具有托底的作用。在走向经济发展新常态的过程中，社会政策不但要发挥保障社会安全的功能，还应该具有促进经济发展和转型升级的功能。经济政策与社会政策是相互联系的，应该将社会政策与经济政策融合到一个协同的发展的框架中， 积极的社会政策应该通过托底促进新常态的达成。在这种意义上，社会政策应该有明确的发展取向，既能保障民生，也能促进经济发展。实际上，发展型社会政策就具有改善民生、促进劳动者发展、经济发展和社会团结等多种功能，也就是在支持经济转型。

2．社会政策托底的综合效应

经济政策与社会政策是不可分离的，经济发展新阶段的过程和形成需要适宜、积极的社会政策。从这一进程中经济与社会的密切关系来说，某些经济政策也可以带有社会政策的特点，社会政策也会发挥某种意义的经济功能，这就是经济政策与社会政策的关联性和交互性。走向新常态进程的社会政策要充分考虑到其功能上的综合性特点。

图1展示了经济发展新常态形成过程中托底的社会政策所应具有的功能，它表示社会政策的托底功能应该是多方面的，各种功能又是相互联系的。托底的社会政策首先具有保障民生的功能，但是这种保障不只是救助和满足其基本的物质生活需要，而且包括促进有劳动能力的群体，特别是困难群体、中下层群体的就业，以实现积极的保障。托底的社会政策还包括对底层群体的素质提高功能。救助困难群体、脆弱群体，提高他们的素质和能力，可以促进这些群体对新常态下经济和社会政策的理解，促进社会认同；也可以缓解经济结构升级换代带来的社会压力，进而支持新结构的形成，实现我国经济在更高层次上的发展。毫无疑问，这种考虑了困难群体、中下层群体的基本生活，能促进其发展，又有社会关怀的社会政策，就具有使这些群体获得发展机会的作用，从而避免这些群体的社会沉淀，阻滞社会结构的固化，促进社会整合。

设计经济发展新常态进程中托底的社会政策，必须从综合的角度着眼。社会政策既要托基本民生之底，也要托社会心理之底，托社会结构之底；同时，社会政策要有利于经济发展、人的发展。这样的政策才是真正的托底政策，不但托得住，而且托得起。在这方面，将社会工作融入整个社会政策过程无疑是必要的。

经济发展新常态是一种必经的发展阶段，新常态的实现将使我国经济实现重要进步，将会对我国经济持续健康发展产生重要作用。但是，新常态作为一种重大的经济转型和调整，不可避免地会产生一些负面影响。对此，我们既不能夸大，也不能置之不理，而是要理性地应对。笔者关于社会政策托底的讨论是站在应对问题的角度进行分析的。预则立，不预则废。我们宁可把问题想得多一点、复杂一点，也不应该盲目乐观。积极托底的社会政策一定优于被动的社会政策，但需要很好地设计。一方面，这种社会政策的综合性，要求政策设计有一定的高度。另一方面，积极的社会政策还需要积极实施，它要求及时、有效、公平，能建立起社会的信心。它既不像过去有些地方出现的缺乏责任的简单给付性的救助保障，也不同于买稳定式的“乱花钱”，而是在进一步科学地调整完善社会保障政策的基础上，做到精准救助；既要及时提供救助，又要在救助过程中融人人文关怀，还要尽力促进人的发展。社会政策托底不是消极的，而应该是积极的，社会政策不但要救助，而且要追求发展。这种发展不但包括新的就业岗位和产业链的形成，困难群体、就业市场中边缘群体的就业机会、参与能力的发展，也包括他们心理素质的提高，以及具有韧性和发展含义的社会环境的建构。在此意义上，积极托底的社会政策也是社会政策的新发展。

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