新常态下积极托底社会政策的建构

王思斌

内容摘要 我国进入经济发展新常态的过程也会伴生就业不足、失业、困难群体基本生活遭受威胁等问题，需要社会政策托底。社会政策托底应该是积极的托底，要从共享经济发展成果，有利于社会和谐、政治稳定和经济转型升级的角度，设计和发展社会政策，使其发挥保障基本民生、促进就业和社会参与、培育健康的社会心理、预防底层群体的社会沉淀、支持经济发展转型的综合功能。积极托底的社会政策是发展性的，它应该有利于经济社会发展和社会政策对象的发展。

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关键词 经济发展新常态 社会政策托底 功能的综合效应

作 者 王思斌，北京大学社会学系教授、博士生导师，北京大学一香港理工大学中国社会工作研究中心主任、林护荣誉研究员。 （北京 100871）

基金项目 教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国特色社会工作制度和模式研究” （09JZD0026）

当前和未来一个时期，我国会走向和实现经济发展的新常态。这是我国经济发展的重要转型期，也是机遇和社会矛盾并存、社会风险显性化的时期。除了审时度势选择和实施正确的经济政策外，还需要实施正确的社会政策，解决社会问题，支持经济转型。

经济发展新常态需要社会政策托底

1．认真对待经济发展新常态下的社会问题受国际经济的影响，为了转变经济增长方式和调整经济结构，近两年来，我国经济发展面临着一种新的态势。这就是：经济增长速度有所放缓；经济结构调整，积极发展高端产业；原来靠低成本劳动力和大量资源投入的增长模式发生改变，寻求经济发展的新动力促进创新。从经济结构和发展阶段来看，我国经济在总体上正经历一个升级换挡的阶段。在这一阶段，由过去的GDP崇拜所导致的经济社会矛盾会明显地表现出来，在升级换档过程中也会产生新的问题。未来一段时间内，这种状况还会持续下去。对于上述现象，习近平总书记称之为“经济发展新常态”，即经济从高速增长转向中高速增长，从结构不合理转向结构优化，从要素投入驱动转向创新驱动，从隐含风险转向面临多种挑战，指出了经济发展新常态的四种基本表现。经济发展新常态是一个走向新的经济发展阶段的过程，也是未来经济发展的一种期望状态。由于这一升级换档要处理国际国内两方面的因素，要处理长期以来粗放型增长积累起来的问题和矛盾，还要面对新产生的问题，因此，这种新常态的形成不是一蹴而就的，既有机遇也有多种风险。

经济发展新常态四个方面的作用方向是不同的，它们表现的时序也不同。经济从高速增长转向中高速增长是比较显性的，2008年以来我国经济下行就已经开始；现在则要进入中高速增长阶段，它会直接影响中央和地方政府的财政收入，影响居民收入和消费。产业结构调整、升级换代多年来一直在倡导和推动，但是进展并不迅速，它是一个慢变量。经济发展驱动力的转换创新也是多年来一直致力的，但是在世界经济激烈竞争的情况下，要在世界范围内占领技术创新的制高点并不容易。如果“世界工厂”不做了，新的增长点又没有形成明显优势，就会出现两难。在多种因素的综合作用下，一些隐含的、在原来的经济增长模式下形成的矛盾就会显露出来，与寻求新常态过程中出现的矛盾叠加，多种挑战就会不期而至。按照一些经济学家的看法，经济增速放缓已经出现，并仍会继续，矛盾风险是存在的并会显性化，而产业结构优化、创新要素的确立和发挥决定作用则需要时间。或者说，走向新常态的进程已经开始，但新常态远未形成。现在是机遇期，也是矛盾多发期，必须密切关注这些矛盾和机遇。

适应和引导经济发展新常态需要处理大量经济问题和社会问题，这就要施行相互配套的经济政策和社会政策。应对经济发展新常态，习近平指出“宏观政策要稳住，微观政策要放活，社会政策要托底”，应该说这是中央应对当下和未来一段时间内经济一社会问题的理性选择。在寻找经济发展新动力、优化经济新结构、保持经济中高速增长的同时，必须注重社会政策的作用，积极地实现社会政策托底。只有这样，才能够缓解经济一社会问题，支持和保障经济走向新的发展阶段。

2．经济发展新常态下社会政策托底的特殊意义

各国各地经济发展的历史表明，经济发展不是纯经济要素的组合，经济问题也不是纯经济方面的问题。经济发展历来同社会因素密切结合，持续健康的经济发展必须以积极、稳定的社会状态作保障。经济发展新常态要经历从高速增长向中高速乃至中速增长的变化，要提升和优化产业结构，要提高服务业的比重和水平，要实现主要发展动力由基本要素投入向科技创新推动的转变。在这一过程中所遇到的重大经济一社会问题是，经济增速放缓带来的城乡居民收入增幅放缓，产业结构调整可能带来就业不充分或失业，以及与之相伴生的民众的社会心理承受力问题等。

经济增速放缓和结构调整并行所引发的问题具有分配性效应，受其影响最大的当属那些跟不上或不适应产业结构调整及创新升级的群体。一般说来，他们是人力资本不足、缺乏对新挑战的应对能力的群体，也是社会的中下层群体。在这种情况下，发展和实施社会政策，对这些群体实行托底，保障他们的基本生活，不致于使他们掉队，并且提升他们适应新常态的能力，就是维护社会秩序、保障社会安全的重要措施。经济发展新常态的形成是经济社会因素复杂交织的过程，是一个向上的同时又充满风险的过程。这一过程的非瞬时性或相对持久性，可能导致社会矛盾积累。因此，托底的社会政策要考虑到民众收入增速放缓、不充分就业或失业，以及可能产生的相对剥夺感带来的问题，要对社会政策托底的意义给予充分的理解和认识。

积极的社会政策托底

1．何谓积极的社会政策托底

社会政策要承担托底的功能，但是对什么是“托底”，托什么底和怎样托底还需要有更深刻的认识。有人认为，所谓社会政策托底就是“应保尽保”，也即对在向新常态转型过程中被甩出来的、竞争失利陷入失业和贫困的群体给予基本的社会救助保障，避免造成社会风险。这种理解·是不错的，也是基本的。但是，笔者认为这还不够。鉴于向新常态过渡的复杂性，应该对“托底”给予更加全面、深入的理解，即要实施积极的社会政策托底。

也就是说，要走出社会政策的救助性和被动性，在此基础上对阻碍困难群体和中下层群体适应新常态的其他因素予以干预，促进政策对象的发展和成长，以更全面地对他们进行托底。长期以来，我国的社会政策具有弱势性特征，即与促进经济增长和发展的经济政策相比，总被认为是次要的、附属性的和处于弱势的。这种弱势性特征又与社会政策的被动性特点相关，即它只被认为是为经济困境、政治和社会危机填补漏洞，是要安抚那些贫困者、失业者。这种现象在国际社会政策发展史上也曾经存在。社会政策在解决经济社会困局方面发挥了一些作用，在我国进入“社会政策时代”的情况下，这种作用也比较明显。但是，当前我们在走向经济发展新常态的情况下，要主动适应新常态，建构新常态，就要赋予社会政策以更加积极的意义，社会政策托底也应具有更加积极的含义。托底不但要解决经济和社会转型中贫困群体、失业群体的基本物质生活方面的问题，也要有利于阻止他们在社会结构与社会生活中沉底，阻止社会结构固化。

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