新常态下积极托底社会政策的建构(2)

积极的社会政策托底包括积极的社会政策与积极实施社会政策两个方面，是这两个方面的有机结合，也就是既要制定具有更加积极内涵的社会政策，又要积极实施社会政策。前者是社会政策的内容问题，即通过什么样的社会政策可以实现托底。后者是如何使积极的社会政策得以实现，以形成积极托底的功能。社会政策托底既要托得住，也要托得起。走向经济发展新常态下的社会政策，要有利于稳步进入新常态，促进新结构的形成，既是承担压力、走出困境的托底，也是为建立新结构所作出的努力，是以经济结构转型升级、社会稳定发展为目标的托底。

2．理解积极的社会政策托底的视角

社会政策是一种收入再分配政策，是政府和社会对无力抵御因失业、缺乏劳动能力、灾害等而陷入生活贫困的个人和家庭的经济援助政策。在经济增速放缓和结构调整并行的情况下，受其影响的困难群体或受助对象可能包括如下一些群体：第一，原来传统的困难群体，如失依老人和儿童、失依残障人士等，在任何情况下他们都是社会政策的主要对象。第二，因经济增速放缓使其收入不足而难以支付基本生活费用者。第三，因为产业结构调整而产生的结构性失业群体、技术性失业群体，后者是因自己的技术不足或技术排挤劳动而出现的。积极的社会政策托底要面对上述群体，解决他们的基本生活问题，缓解他们的困境。具体说来，积极托底的社会政策要有如下视角，或者说，需要注意解决下面一些基本问题。

(1)伦理的视角。伦理方面的考虑是社会政策的基本视角。在现代社会，政府和社会有责任对那些陷入基本生活困境而不能自拔者给予必要的帮助，而不管这种困境形成的具体原因如何，这是基本的人道主义要求。在经济增速放缓和结构调整并行的情况下，由于经济是增速放缓而不是严重的经济危机，就需要对经济转型升级中的落伍者给予更加积极的救助和支持。由于经济的转型升级而造成的困境并非这些群体个人所愿，或者说这些群体生活和就业困难实际上是为经济的转型升级付出成本，因此，从伦理的角度看待对这一群体的积极救助是合理的，也是政府和社会的责任。这样，社会政策的救助和服务就不应该是苛刻的，而是要有同情心，有积极的、正面的心态。

(2)经济的视角。这一时期的社会政策自然以原有的社会政策为基础。基于经济社会发展实际，我国大体上形成了一套社会保障制度和一系列社会政策，这些制度和政策的实施在解决民生问题的过程中发挥了重要作用。在走向经济发展新常态的进程中，社会政策要反映这一阶段的特点和要求。经济的中高速增长而不是经济衰退，是使社会政策对象能共享经济发展的成果，而不是尽量压低他们的待遇。也就是说，所谓社会政策托底，不能被理解为社会保障要保持最低水平或尽量压低政策对象的待遇。积极的社会政策托底的经济学意义在于，对困难群体的社会保障还可以刺激他们的需求和消费，进而有利于刺激社会生产，促进形成内需一生产的良性循环。积极的社会政策要有一个适当的经济保障水平。

(3)社会的视角。由经济的转型升级形成的结构性失业、技术性失业所带来的社会后果，与摩擦性失业的后果不同。前者所造成的失业规模要比后者大，他们的群体性特征也较复杂，从而这种失业可能会形成较大的社会风险。此外，由于是产业结构调整或技术升级而带来的就业替代，被替代者的知识和技术水平相对较低（在低成本劳动力依赖和资源依赖发展阶段，这一群体是庞大的）。因此，由于产业升级换代、技术创新可能带来的这些被边缘化群体在社会结构中“触底”并固化的现象，应该引起高度注意。从社会学的角度来看，经济市场中的被边缘化群体在社会结构中的地位会降低，经济、社会地位的降低可能会衍生出更加负面的后果。经济发展新常态进程中社会政策要尽量避免出现这种负面的连带反应，要实现积极的托底。政府在政策制定上要发挥主导作用，企业也要负起应有的社会责任。要尽量减少失业，增加被新结构排斥的群体进入就业市场的机会和竞争能力。在这方面，社会政策要有积极的导向，发挥积极的作用。

(4)政治的视角。向经济发展新常态过渡的社会效应自然会带来政治影响，从政治的角度看待经济增速放缓和结构调整并行中可能出现的问题是必然的。发展和稳定一直是我们的两个基本主题。经济发展新常态是为了应对国际压力，也是为了我国经济的持续健康发展。但是，经济发展新常态中的结构调整、创新驱动所带来的经济发展新格局不可能是“帕累托改进”，那些被边缘化群体或利益最大受损者多数是基本民众。被边缘化或利益受损可能会影响这些群体的社会认同和政治认同，积极的社会政策托底要注意从积极的、正面的角度，着力于化解经济增速放缓和结构调整并行中产生的问题的消极影响，把消极因素变为积极因素，促进经济社会稳定发展。

(5)发展的视角。从发展的视角看待经济发展新常态下的社会政策托底，就是要积极实施发展型社会政策。面对新自由主义对世界经济和政治的影响，学者们曾倡导实施发展型社会政策。发展型社会政策是适应市场竞争的客观现实而采取的社会政策，是既能照顾到经济发展、又能促进政策对象发展的政策。其基本特点是社会投资，即投资于更能带来经济发展的社会项目，投资于人力资本发展。 经济发展新常态下的社会政策托底要特别注意对处于边缘地位的劳动者的知识、技术、素质的培训，尽量使他们能适应新的经济结构的要求。同时，要增强这一群体的能力，积极开发培育这一群体能够胜任的、与新结构接轨的就业机会和岗位，形成新的产业链，吸纳较低能力群体就业，使这些群体不至于被彻底边缘化，不出现社会断裂。在这方面，社会政策的托底是具有发展性的，即通过发展实现托底，在托底中实现较弱群体的发展。

需要强调的是，上述几个方面不应该互相排斥，而应该互相整合。即应从各种视角整合的立场出发制定政策，尽最大可能使社会政策产生积极的托底效果。

社会政策的托底功能

1．社会政策应具有托底功能

走向经济发展新常态是一个过程，这既是一个经济过程，也是一个社会过程。要真正实现新常态，使我国经济跨越“中等收入陷阱”，走向更高阶段的发展，既需要大力推动经济发展，又要保持一个稳定的发展环境，统筹好发展改革稳定的关系。在走向新常态的过程中，既要抓住国际国内的发展机遇，大力推进科技创新，发展高质量经济；又要面对经济下行、升级换档带来的风险，解决积累下来的和新产生的社会问题，主要包括城乡居民收入增幅放缓、就业不稳或失业等方面的问题。在解决和预防新常态进程所伴生的社会问题方面，社会政策的积极托底应该在下面几个方面发挥重要功能。

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