对高校政府采购内部控制体系的构建探索

苏立恒

（广东工业大学 广东·广州）

摘要：本文以企业内部监控5要素的内容为参考，对我国高校政府采购内部控制现状进行分析，并归纳总结了加强高校政府采购内部控制建设的重要意义，最后以《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）为指引，提出了探索构建我国高校政府采购内部控制体系的思路。

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关键词 ：高校；政府采购；内部监控体系

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。近年随着国家对高校建设投入力度的不断增强，高校已成为财政性资金的重要使用者，其采购货物、工程和服务的行为必须严格遵循政府采购法以及教育部等部门相关文件要求。本文以2014年1月1日施行的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）为指引，研究探索构建高校政府采购的内部控制体系的思路，以使高校的政府采购行为始终处于阳光、公正、可控的内部监控体系管理之中，最大限度地提高财政资金的使用效益和杜绝采购活动中的腐败现象的发生。

一、我国高校政府采购内部控制现状分析

1．内部监控制度不健全

（1）政府采购范围界定模糊，采购模式执行随意。按相关规定，高校政府采购应实行集中采购和分散采购相结合的模式，只要使用财政性资金采购集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的采购项目必须执行相应的采购模式。然而，由于高校实施政府采购的时间不长，普遍对政府采购重要性不够重视，在制定采购监管制度时，对集中采购目录以及标准的界定模糊化，为学校按自身需求随意选择采购模式、违规自行采购提供可能性。另外某些项目负责人由于自身利益或者设备技术性能、时效性等方面的考虑，为了规避政府的采购限额标准，将项目分拆立项，违规自行采购的现象更是屡禁不止。

（2）现行政府采购预算计划制度与高校采购特点不相适应。根据《政府采购法》，高校在实施政府采购前必须及时根据采购计划上报年度政府采购的预算，而高校采购项目普遍具有采购计划来源分散、资金来源广、设备技术指标与时效要求高等特点，这造成专项建设资金和专项科研设备投入经费很难做出准确年度预算和采购计划，难以符合政府采购预算的计划性要求，使得政府采购监督在预算计划监督方面难以有效执行。

（3）学校内部政府采购部门的工作制度建设相对落后。现时高校普遍对采购活动的决策和业务流程缺乏明确的制度指引，而校内相互制约监督机制的缺失更让审计、纪检等内控部门无法对采购部门的日常工作程序进行有效监督，导致腐败事件的频繁发生。

2．部门组织体系不科学，人员队伍素质参差

部分高校未能实现采购监管机构与采购执行部门间的完全分离，这种不科学的采购管理组织体系容易造成采购方式选择上的随意性，某些高校采购人员和采购部门还同时兼管签订合同、验收、付款，影响监督部门的客观、公正性。

另外，高校在政府采购部门人员设置上普遍要求不高，导致许多“门外汉”进入到了这个本应具备极强政策把握能力和业务实操能力的部门。机构设置的不科学和队伍素质参差难免会影响采购政策的执行效果。

3.对采购风险缺少必要的评估与控制机制

政府采购过程包括论证立项、组织实施招标、签订采购合同、履行采购合同、验收、结算和绩效评价等主要环节，采购风险普遍存在于采购过程中的各个环节。以采购的首要环节“论证立项”为例，很多项目负责人往往出于尽早花光到账经费的需要，向仪器设备主管部门提出大量重复多余设备的需求方案，而目前相当多的高校政府采购主管部门没有把好组织论证这一关键防线，对采购的必要性和合理性缺少必要的评估，造成财政资金的大量浪费。

4．信息沟通的缺乏与滞后，难以形成有效监管

目前，高校的政府采购过程中常常会出现执行与监督脱节、监督机构介入滞后、难以实施有效监督等现象，这主要与高校采购信息管理制度建设落后、信息沟通渠道不畅有关。另外，很多高校采购工作透明度不高，未能及时公开披露政府采购活动有关信息和相关法规、流程，导致广大师生无法参与监督。

5．采购监督流于形式，缺乏实质性的内部控制监督检查机制

按照《政府采购法》的要求，高校监察和审计部门应对政府采购活动实施全程监督。现行高校监督部门普遍会依法参与到评标、验收等个别流程中，但由于缺乏系统的监督机制与科学的监督手段，监督人员往往仅以现场监督员的身份参与，这种临时性质的非系统监督方式容易使监督人员无法了解采购项目的前因后果，产生监督死角，影响监督效果。

二、加强高校政府采购内部控制的重要意义

（1）能够有效地预防政府采购过程中腐败行为的发生。完善的内部控制制度可以通过授权审批、不相容岗位分离、会计记录等手段对关键岗位实施监控，通过审计监督部门的强势介入，大大减少采购过程中走关系、吃回扣、假招标、随意变更预算等腐败行为的发生。

（2）能够促进高校政府采购相关部门间的相互制衡。目前高校进行内部政府采购业务主要集中在少数几个部门，权利的相对集中容易滋生腐败。因此，需要加强内部控制，发挥相关部门间的相互监督和制约，把政府采购部门的权力始终关在内部控制全面监控体系的“笼子”里。

（3）能够保障政府采购工作的合法合规，促进校内采购规章制度自我完善。

（4）能搞保证采购资金的使用效果，保障国有资产的安全。

三、构建我国高校政府采购内部控制体系

1．加快推进高校政府采购制度建设，完善相关工作机制

（1）建立采购的领导议事决策机制。首先，高校应设立采购活动的决策机构，其形式一般为设立由校长牵头、其他相关领导为成员的采购工作领导小组。其次要建立集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。其中大宗设备采购、重大特殊建设项目的认定标准应当根据有关规定和本校实际情况确定，经相关专家进行科学而充分的论证后提出参考建议，由高校领导班子集体研究决策。

（2）建立与高校发展相适应的政府采购预算管理制度。完善的政府采购预算管理制度应该包括明确的预算编制主体和内容、清晰的预算编审和预算调整程序等。具体来说可根据高校项目实际需求和标准编制政府采购计划并进行细化，以提高政府采购预算编制的科学性。政府采购计划制定必须遵照已批复的预算，确保政府采购预算被严格有效执行。以项目负责人规避政府采购故意拆分项目为例，学校必须加强采购计划的监管，对于临时改变采购计划的行为应要求项目负责人提供理据充分的说明，如发现存在故意规避政府采购等违法行为的要坚决进行问责，维护年度采购计划的严肃性。

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