地方政府为了经济发展，财政增收，必然要依靠征用土地。地方政府一方面是中央政府政策的执行者，但另一方面却是违反中央政策的主力。不合理的中央地方税制，使得地方政府不得不去开辟新的财源。通过垄断土地交易的一级市场，压低土地征用的费用，将集体土地变为国有土地，转手在高价卖给土地使用者，从而获得巨大的收益。
土地使用者的目的就是要得到土地增值的利益。因此他们为了得到这块土地，往往都会支付大量的资金以换取地方政府手中的土地使用权。
村集体在保障农民土地权益上所作的作用乏善可陈。首先，村集体作为集体土地的拥有者本来应该最有资格成为土地征用博弈中的主角。但村集体往往因为一些现实原因而变成政府的附庸，不但不能够有效地帮助农民维护权益，反而成为了政府征地的帮手。其次， 就是村集体反过来与农民争夺土地征用的赔偿款，形成了村集体与农民之间的矛盾。
农民是土地征用中的弱势群体。土地的征用往往导致他们赖以生存的耕地和祖祖辈辈生活的宅基地被征用，成为失地农民。虽然有赔偿款，但却无法享受到土地被征后的利益，只能按照原来使用的方式进行赔偿。另一方面，农民为了改变目前的状态，有一种将土地进行交换的冲动，但国家却不允许土地的自由流转和买卖。在这样的情况下，农民往往一面成为与地方政府冲突的主体，但有时候又与地方政府相互配合，违背中央的政策，将土地的价值最大化。
三、土地问题的解决策略
土地问题牵一发而动全身，历来在土地政策的改变都有着极为深远的影响。同样要解决土地问题，必然是一个涉及到各个方面的系统改革。应该来讲，不管是主张土地私有化的还是土地彻底国有化的，都是问了彻底的解决目前存在的土地问题。就这里笔者提出以下几点建议。
1、扩大民主，实行县乡两级政府领导的直选。之所以提出了县乡两级政府领导人的直选，主要是为了解决政绩观念与农民在土地博弈中的失声问题。俗话说“上有所好，下必从焉”，由于目前决定我国的各级领导升降奖罚的还是上级领导，因而上级领导的看法往往比普通百姓的看法更重要。而通过直选方式，将领导的任免直接付诸民意，那么政府领导们就不得不去着重考虑民心感受，着重考虑自己的政绩与百姓的满意度的联系，在一些重大问题上不得不去考虑普通民众的利益和感官。
2、改革财政格局，消除土地财政。由于土地出让金的逐年攀升，越来越被地方财政所依赖，从土地上的收入已经达到财政收入的一半，形成了土地财政的格局。因此，要要打破土地财政的格局就必须为地方政府设置一个稳定的财政收入来源，以保证地方政府正常运行和投入。一方面，要建立合理的土地财产税制度，诸如土地交易税、土地所有税以及土地建设税等等，形成一个固定的财源，调动政府的积极性。另一方面，将事权与财权统一起来，目前地方事权大而财权小，入不敷出，负债累累；建立完善的公共财政体系将有利于地方事权与财权的统一，改变目前地方政府投资性的趋势，完成向服务性政府的转变。
3、修改完善目前的法律，统一全国的土地法律。首先要做到的就是“同地、同价、同权”，即集体所有制的土地应当享有与国有土地一样的地位、一样的价格、一样的权利，改变目前的二元制的土地格局，允许集体所有制土地与国有土地一样能够流通，打破政府对土地一级市场的垄断，让农民和农民集体能够直接参与到土地流转中来，让农民在土地流转中真正享有到所有权、收益权和转让权。
4、加大耕地保护力度，通过市场机制和政策机制，促进农业现代化升级，提高种粮积极性。耕地保护的目的是保障粮食安全，但目前农业发展陷入瓶颈，一方面是中央政府三令五申白虎耕地，固守红线；另一方面是地方政府大规模征地和农民不愿意种地，导致大量土地荒芜。因此，首先需要的是提高种粮的积极性，加大补贴和扶持力度；其次可以建立土地指标交易制度，实施农田代保政策，让急需土地的地方通过异地农田代保的方式解决发展的困局，让有土地指标的地方充分利用土地。
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