中国农村生态环境污染防治政策执行研究小论(2)

合理开发利用提供了明确的政策法规依据。

1993年7月2日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《中华人民共和国农业法》，为我国的农村生态环境建设提供了明确的法律保障。1998年出台的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，把农村环境正式纳入工作议程。1999年11月1日，国家环保总局印发了《国家环境保护总局关于加强农村生态环境保护工作的若干意见》，这是第一个直接针对农村环境保护的政策规范。

2000年《村镇规划卫生标准》的出台，对农村住宅建筑用地，村镇用地，乡镇企业，集贸市场，道路等设施建设做出了规定，并提出对农村粪便垃圾进行无害化处理。表明政府开始重视对农村面源污染的整治并迈出了第一步。“十五”期间，先后引发了《全国生态环境保护纲要》和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，把加强村镇生态环保和建设作为实施可持续发展战略、构建和谐社会的重要内容。同时，我国在农业面源污染防治、农产品产地环境监管、综合防治土壤污染、防治畜禽和水产养殖污染等方面大力整治，并计划到2010年，基本摸清全国土壤环境污染状况，初步解决农村“脏、乱、差”问题等等。

四、 中国农村生态环境污染防治政策执行中的问题分析

从上述对我国关于农村生态环境保护方面制定的政策和法规来看，我国已先后颁布了一系列环境保护法；几十部国家行政法规和部门规章，并制定和颁布了多项具体环境标准，基本上形成了有法可依的中国环保体系。可为什么我们法律已如此健全，但我国农村生态环境还日益恶化呢？其深层次的原因，笔者认为问题出在政策的执行过程中。那么中国农村生态环境污染防治政策执行中到底有哪些问题呢？笔者将结合组织理论来探讨这一问题，做些探讨：

政策执行是政策科学的重要组成部分，对其问题的研究最早始于西方国家。但是，在西方国家的政策科学研究领域，在相当长的时期内，人们主要关注点问题是政策的制定过程，而对于制定出来的政策怎样执行缺乏应有的重视。但事实证明，在世界各国，在公共政策的预期目标与最终实现的结果之间会有或大或小的偏差。20世纪70年代，人们才逐渐认识到政策执行对政策后果的意义。1973年美国政策执行研究的开山鼻祖普莱斯曼和威尔达夫斯基合作撰写了《执行：华盛顿的期望在奥克兰市破灭》艺术，引起了人们对政策执行问题的广泛关注，此后在公共政策领域掀起了一场研究政策执行的热潮。经过30多年的发展，政策学者们提出了政策执行的行动理论、组织理论、博弈理论等多种理论，概括出来政策执行的过程模型、系统模型、循环模型、沟通模型等多种模型，总结出来“自上而下”和“自下而上”两种研究途径。

组织理论：认为政策执行都需要组织，没有组织就没有执行。在人们所建立的各种组织中，执行组织是最严密的。因为它适应了执行中所需要的迅速、准确的特点。负责执行的组织，其正式的与非正式的属性，往往影响到该组织执行政策的能力。代表人物及其著作有：艾尔莫，著有《社会规划执行的组织模式》；弗瑞斯特，著有《预期性执行：规划与政策分析中的规范研究》；蒙太和欧托尔，合著有《政策执行的有关理论：组织概念》等。

组织理论提出了以下观点：第一，组织是政策执行的主体，执行的行动环节要由组织来完成。第二，不论是方案本身还是执行环节导致的政策成功或失败，都可以通过组织得到集中反映。第三，组织的研究可以从公共政策执行角度反映公共政策的过程和特征。该理论强调政策的有效执行需要满足4个基本条件：(1)科学地系统管理，明确目标、责权、计划和考核监督；（2）科学地制定或修正规

章、授权充分；（3）使组织成员建立对组织的认同、归属和责任感；（4）协调内部的冲突，统一认识，保证政策目标的实现。6

本文研究选择政策执行理论中的组织理论，理由：一是中国是中央集权制国家，实行的是高度集权管理，形成了“自上而下”的模式，在这种模式下，更加强调政府组织架构的作用。二是中国政府从中央到地方，每一层级都有各自的组织体系来具体的执行各项政策。政府组织充当的是领导者的角色。三是政府组织掌握绝对的政策资源和信息，他在政策执行过程中得当与否对政策的成败其关键性的作用。综上考虑，笔者认为运用组织理论对中国政策执行进行研究比较适合。

1．

规章制度的缺失—环境信息公开制度不完善

环境信息公开制度的不完善，直接导致农民不懂法、不了解环保知识，更别提意识到环保的重要性了。农村环境污染调查不足，相关数据定期公报制度不完善，影响到农村环境政策问题的准确界定，不利于提高政府和公众的认识和关注度。此外，由于农村环境污染监测及科研力量的薄弱，数据更新很慢。这也为政策执行者与执行对象之间造成了障碍。可见，制定并实行环境信息公开制度，构建一个及时、有效、精准的信息沟通平台是十分重要。

2．

监管不力，未将环境治理纳入政绩考核

环境监管缺乏应有的力度，出现了无法可依、有法不依、执法不严等现象。表现为：无环境规划标准，无人监管，责任人不明确等；行为人为了地方局部短期的利益来牺牲整体环境生态利益，执法人受到利益和资金短缺等原因而搁浅间断，或因环境“寻租”问题干扰，环境经济政策严重缺位。基层环保队伍缺乏或者其中熟悉农村环保工作的专业人员比较少，造成了农村环境监测能力不足。同

6

王骚总主编，王达梅、张文礼编著：《公共政策分析的理论与方法》，南开大学出版社，2009年pp.269-278。 冯峰、李庆均编著：《公共政策分析：理论与方法》，中国科学技术大学出版社，2008年，pp.123-136。 金太军、钱再见、张方华、李学卿：《公共政策执行梗阻与消解》，广东人民出版社，2004年，pp.42-145。

时，人大、新闻媒体对农村生态环境保护工作的监督匮乏。此外，一些地方政府或领导人，对农村环境保护工作在认识上存在偏差，不同程度上存在着重视经济发展，轻视环境保护的意识，而中央政府对环保成绩的“睁一只眼闭一只眼”潜意识的加重了地方政府的不重视，造成环境保护工作的缺失。

3．

协调不顺，多头管理

由于各部门都从部门利益出发，各自为政，导致部门间相互衔接不够，同时也极易造成法律法规间的矛盾，加大了基层部门执行有关法律法规的难度。同时，由于中央政府缺乏生态保护的统一决策、统一监管体制和机制，造成了政府部门职能错位、冲突、重叠等体制性的障碍，使国家公共利益和部门行业利益产生冲突。此外，由于分工不明确，造成多头管理，执行分工职能有时会出现越位、交叉等行为的产生。

4．

对农村环境金融支持力度不足

农村通过公共财政渠道得到污染治理和环境管理能力建设的资金较少，加上原有基数偏低，公共财政在对农村环境保护方面的资金投入较少。而对农村生态环境保护的金融支持力度不足，明显的表现在构建农村环境基础设施建设上未能实现，加上存在一些领导人只建不运行的形象工程，再加上部分农村生活污水、生活垃圾处置等基础设施不完善等，显而易见，肯定农村生态环境要恶化。而对于一些经济条件更为差的村镇来说，更没有资金来支持环保了。

5．

执行人员素质低，产生腐败

基层环保工作人员整体素质偏低，不仅体现在环保工作专业上，有些工作人员缺乏社会道德、责任心，另外加上地方政府对环保工作的不重视，资金支持不足，较容易导致基层的环保工作人员受贿，产生腐败行为。这种现象已成为基层

环保执行者的“通病”之一。

五、 针对政策执行中的问题提出相关对策

综合以上对农村生态环境污染防治政策执行面临问题的分析，笔者提出几点关于我国农村生态环境污染防治政策的执行建议：

1． 整合各种宣传资源，构建开放的公众信息平台

要充分利用和整合农村现有的宣传设施，包括村广播电台、墙体文化、民俗活动等，利用设立开放的公众信息平台，鼓励公众参与到深化人与自然和谐相处的生态文化生活中去。利用平台，将村内出现的环境事件进行传播，表扬爱护环境的个人和企业，批评落后的，引导一种正确的生态舆论，让公众关注和参与村内的生态建设和环境保护工作中去。此外，还要对举报、信访等进行保护和支持，对信息和意见进行及时有效的反馈，以此来提高农村民众对农村生态环境的关注和参与。

2． 加强监管，将环保工作纳入到干部考核机制

建立多样化的监管标准形式，如退还押金制度。企业先预缴一笔额外的费用，待企业排污水平达到一定标准后，将押金退还。购买排污权制度和退税补贴制度等。同时，也要加强公众的监管力量，通过借用社会舆论和公众监督，可以对环境污染和生态破会的制造者施加压力。另外，我们还可以通过人大、媒体等对其进行监督。将环境保护业绩硬性考核指标纳入到对各级政府及其领导人的政绩考核中去，使其清楚的认识到农村生态环境保护工作的重要性和严峻形势，真正的做好环境保护工作。

3．

建立农村生态环境污染防治协调机制

首先要明确各级政府部门、行业和企业、社区和农村居民的环境保护职责，

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