行政事业单位内部控制规范(试行)1-15讲

《行政事业单位内部控制规范（试行）》第一讲

2012年11月29日财政部制定并颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，该规范将在2014年1月1日起在我国行政事业单位施行。为此财政部要求我国各级行政事业

单位认真学习和贯彻《行政事业单位内部控制规范（试行）》下面简称规范，为明年在我国行政事业单位全面实施内部控制做好准备，今天的培识l就是针对这一规范的内容展开的。本次培训包括六个方面的内容，前三章是属于理论内容，第一章首先介绍这一规范制定的背景和意义，第二章是内部控制的基本理论，第三章行政事业单位内部控制基本方法，第四章到第六章属于实务部分，第四章介绍如何从单位层面进行内部控制建设，第五章，介绍如何从业务层面进行内部控制建设，第六章介绍如何实施监督和评价。 第一章《行政事业单位内部控制规范》制定的背景和意义

近年来，我国为适应建立公共财政体制框架体系的要求，逐步实施了政府采购、部门预算、财政直接支付工资、会计集中核算试点、国库集中收付等一系列财政支出改革，有效的解决了当前支出管理中存在的一些问题，取得了一定的成效。而且随着公民维权意识的日益高涨，对于政府部门而言，建立内部控制也是众望所归。内部控制机制能提高政府部门内部管理水平，提高资金使用效率，更进一步说内部控制的理念是与习总书记提出的“把权力关进制度的笼子”是一致的，所以行政事业单位开展内部控制建设，也成为拒腐防变和抵御风险能力的重要举措。因此我们看《规范》第一条的内容是：为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》等法律法规和相关规定，制定本规范。

本章内容包括三节的内容，第一节，行政事业单位概况及特点，主要包括行政单位、事业单位的合义，行政事业单位的特点，第二节行政事业单位面临的主要风险，主要进行相关案例分析；第三节行政事业单位开展内部控制建设的必要性。 第一节行政事业单位概况及特点

《规范》第二条本规范适用于备级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、人民团体和事业单位（以下统称单位）经济活动的内部控制。上述适用范围概括起来就是：行政单位和事业单位。 一、行政事业单位的含义 （一）行政单位

严格讲，行政单位指的是国家行政机关，即中央和地方各级政府及其所属机构。也就是政府职能的实际承担组织，如财政部门、交通运输部门、发改委、民政部门、人力资源和和社会保障部门和卫生部门等。这是狭义的行政单位，广义的行政单位是依据《中华人民共和国公务员法》的实施范围来定的，在最新的《公务员法》第一章第二条指出公务员是依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员，其实施范围包括中国共产党各级机关、各级人民代表大会及其常务委员会机关、各级行政机关、中国人民政治协商会议各级委员会机关、各级审判机关、各级检察机关和各民主党派机关七大机关，这七大机关都可以称为行政单位。本规范指的就是广义上的行政单位另外再加上人民团体和事业单位，人民团体在这里指的是中国人民政治协商会议（全国政协）组成单位包括：工会、共青团、妇联、科协、侨联、台联、青联、工商联等8个单位，经国务院批准免于登记的社会团体包括：中国作协、中国文联所属10个文艺家协会以及新闻工作者协会、对外发协、外交学会、贸促会、残联、宋庆龄基金会、法学会、红十字总会、思想政治工作研究会、欧美同学会、黄埔同学会、中华职教社等。 （二）事业单位

事业单位的界定有两种说法：一个是1998年国务院发布，2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》，“事业单位是指国家以社会公益为目的的，由国家机关举办载者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”，另一个是1999年全国人大常委会通过的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，定义为：“依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。”

事业单位属于非营利组织，非营利组织分为公办的非营利组织和民间的非营利组织，事业单位应属于公办（由国家机关或利用国有资产举办）的非营利组织。民间非营利组织包括依照国家法律、行政法规登记的社会团体、基金会、民办非企业单位和寺院、宫观、清真寺、教堂等。

我国的事业单位按照性质区分可分为行政性事业单位、公益性事业单位和经营性事业单位三种。近年来，我国对事业单位体制进行改革，逐步将行政类事业单位划入行政单位，将经营性事业单位改制为企业。

行政部门与事业单位在职能上存在重大差异，前者是依法行政，具有行政管理职能，后者是向社会提供公益服务。但其共同点是：使用的都是公共资金，由纳税人提供。

二、行政事业单位的特点

由于我国国情和政治体制与西方国家相比差别很大，具有鲜明的中国特色，同时跟企业相比较也有很大的特点，主要表现在以下几个方面：

1．机构庞杂，从业人数众多

目前我们没有得到权威机构的关于中国行政单位总数的统计数据，但据估算，应该不少于三十万个。因为我们有34个省级行政区，

28co多个县级行政区。据国家公务员主

管部门统计，2012年公务员的数量已经超过700万人，还有近100万参照公务员法管理的群体机关事业单位工作人员。

而拥有数量众多的事业单位也是我国一大特色，从业人数仅次于企业，这也是计划经济的产物，有统计称，我国有126万个事业单位，共计3000多万正式职工，另有gco万离退休人员，总数超过4000万人。

如此数量庞大的行政机关和事业单位都要靠财政资金保障，对国家财政来说是个巨大的压力。也正因为范围较大，所以行政事业单位内

控的适用范围要面广、差异大，因此《规范》比较原则性，抽象。 2．经费保障方式多元化

与世界其他国家一样，我们行政单位没有或很少有自己的经费收入，特别是实行国库集中支付制度和“收支两条线”以后，行政单位的经费来源主要是财政资金。而事业单位的经费来源则呈现多元化的特征。主要分为三类：

(1）全额拨款单位：包括没有稳定经常性业务收入载收入较少的事业单位，如科研单位、卫生防疫等。

(2）差额拔款单位：包括有一定数量的稳定性经常业务收入，但还不足以解决本单位经常性支出，需要财政补助的。如医院、大专院校等。

(3）自收自支单位：有稳定的经常性收入，可解决本单位经常性支出，还尚未具备企业化管理条件的。如设计院等。 西方的行政事业单位数量较少，基本上全是财政全额拨款，保障方式相对单一。 3．经济活动不是行政事业单位的中心工作，绩效难以量化评价

企业的目标是营利，通过资金的周转循环，最大限度的创造利润，所以其中心就是经济活动。而行政事业单位不以营利为目的，主要服务于社会、服务于公众，追求的是

政治稳定、人民幸福、生态可持续发展等社会效益，虽然也涉及一些增收节支，但这些主要成果难以用财务的、经济的量化指标来衡量，必须从非财务非经济的定性的角度来评价。 4．资金来源的无偿性和资金使用的强制约束性

企业开展经营所需资金一般来源于投资者的投入和债权人的借入，不管哪类都要承担资金使用的成本，如给投资者分红和给债权人支付利息，但是行政事业单位不同于企业，其资金来源于国家财政、个人或机构的捐赠，及向服务对象收取的“以成本补偿”为基础的服务费收入，资金提供者是不能够得到相应回报的，之所以提供资金是因为公

权力的强制，行政事业单位与资金提供者之间并不是对等的关系，他不是根据纳税人、捐赠者等提供的资源和享受的服务之间的关系进行的，而是按照国家法律限定用途分配的，因此有必要对行政事业单位享受“免费的午餐”进行约束，需要对财务资源的运用加以必要的控制。

行政事业单位的这些特点也就决定看行政事业单位内部控制存在看与企业内部控制很大的不同。

节行政事业单位面临的主要风险一一案例说明

行政事业单位在我国，往往代表党和政府，即使没有明确的联系，公共服务出了问题，社会公众都会归因于主管部门的管理不力，具体而言

险，体现为以下几种风险。 一、公信力丧失的风险

由于部分行政事业单位及其工作人员违背了“一切权利来自人民”的精神，胡作非为，导致我国部州于政事业单位丧失了公信力，成为当前最大的风险，如暴力执法，在2013年5月肚日，延安城管爆踩商户头的视频在网上传开，一时间人们怒不可遏，网上评论激烈，而且进一步爆出延安城管大厦、局长超标用车等问题。如此暴力执法必然带来行政事业单位形象的抹黑，进而带来国家管理机构公信力的丧失。

二、权力失控的风险

早些年有个很有名的句子，曾被网友恶搞，叫“我爸是李刚”，这句名言来自于在河北大学校园里肇事的司机李启铭，一个狂妄自大的官二代，其父亲是保定市公安局北市区分局主管刑侦的副局长，由于这一事件在某种意义上说明了一些政府部门或者官员的强权意识，不仅仅存在于官员自身，更对其家属造成很深的影响，使得他们认为自己也能滥用特权。而造成这些问题的原因在于部门职责不够分离，使得决策、执行和监督集于一身，没有独立的监督部门未能形成相应的监督制度，难以进行有效监督，造成“权利没有笼子可进”。

三、决策不科学的风险

行政职责是政府及行政人员依法依规履行基本职能和运行行政职能，对社会乃至个人施加影响的具体行动，但很多行政决策仅仅已于领导的主观意志和特殊取向来进行，而很多领导在发展战略上考虑不足，只盯住眼前利益和政绩，甚至上面要什么，下面就造什么，不科学的决策带来的后果是损害了人民的利益，浪费了财政的资金。建立科学的决策流程，监督决策人的决策制定和执行过程，提高财政资金使用的效率效果，显得尤为重要。

四、贪污腐败的风险，

关于贪污腐败的案例是一个比较极端的，又具有代表性的例子。从上世纪九十年代到2012年，河南省交通厅四任厅长因贪污腐败下

马，有人甚至把交通厅成为了“监狱预备科”，上世纪九十年代曾任河南省交通厅厅长的曾锦城为了表自己的防腐决心，在上任时写下血书：“我以一个党员的名义向组织保证，我绝不收人家的一分钱，绝不做对不起组织的一件事??”。但到1994年因讳法讳规被撤，在1997年10月，因受贿被判刑15年，1999年上任的曾锦城的继任者、河南省交通原厅长张昆桐在2001年3月因受贿、挪用公款罪被判处无期徒刑。2002年张昆桐的继任者河南省交通厅厅长石发亮，同样涉嫌违纪违法，被省纪委“双规”。之后2006年因先后23次收受贿赔款、物资合计人民币1497万多元、美元48万元、港币36万元，被判无期。2008年3月才上任的河南省交通厅厅长董永安在201。年12月24日，在参加河南省经济会议时被省纪委带走，随后正式被双规，经检察机关依法查证，自己及伙同他人合计受贿总金额超过2600万元人民币。在2012年n月底被判无期。这接连四任厅长，在监狱里都够凑一桌麻将了。贪污腐败不仅仅发生在河南省交通厅，重庆市巫山县交通局原局长晏大棒，被称为“重庆第一贪”，他在7年时间里63次接受建筑承包商送钱共计2226万元，相当于当地年财政收入的20％。四省交通厅原厅长刘中山，2000年因贪污罪、受贿罪被判处死刑，缓期二年执行，贵州省交通厅原厅长卢万里，2004年5月因贪污罪、受贿罪被一审判处死刑，北京市交通局原局长、首都公路发展有限责任公司原董事长毕王玺，2005年被判处死刑，缓期二年执行。但这一现象并不只存在于交通行业，不是仅仅因为交通行业存在较多重大投资项目才会产生这些问题，其他行业行政事业单位也普遍存在，由2010年4月，人民论坛杂志针对官场岗位做的一项调查，调查结果显示，44％的受调查者认同“做官也是一种高风险职业”，并认为官场十大高风险岗位分别为国土局长、交通厅长、县委书记、公安局长、组织部长、建委主任、安监局长、市委书记、国企老总、房管局长。贪污腐败也不仅仅只出现在交通系统，只要是缺乏了控制和监督，行政事业单位的各位领导都有可能。

这些问题的出现是因为这些人道德水平低下，不胜任领导岗位吗？不是，还是因为制度问题，缺乏有效的控制制度，上文提到的河南省交通厅厅长石发亮任职期间，高速公路项目招投标实际上自己拍板，从未在党组会上集体研究讨论。高速公路的专项修理一无计划，二无招投标，三无预算控制，甚至有些几亿元的大型修理工程都没有搞过招投标。即便是搞了招投标，也几乎没有一次不告状的。这些情况都反映了交通厅缺乏有效的决策决议机制、招投标制度等等，使得内部控制存在重大的缺陷。这些官员的贪污腐败行为，不仅仅是个人行为，对所在的单位也造成了重大的影响，对财政资金带来了极大的浪费，严重影响了党和政府的形象。这也正是财政部看手制定《行政事业单位内部控制规范》的直接原因。

第三节行政事业单位建立内部控制的必要性

通过以上的风险分析和案例讨论我们可以看出，行政事业单位建立内部控制非常必要，这体现在三个方面。 一、加强内部控制建设是预防贪污腐败的有效手段

内部控制作用机理就是通过一些制度的制定，将权力控制在一定范围之内，并在权力和权力之间形成有效的制约和监督，这一作用机理，对廉政风险防控同样能起到有效的作用。

二、加强内部控制建设是保护干部的有效工具

趋利避害是人的本性，如果事情的利益很大，而成本很低，那么大多数人会趋之若鳖，但反之如果处罚很严，成本很高，那么大多数人会避之不及。反腐倡廉不能光靠官员的个人道德修养，必须要建立完善的制度附之于严格的执法，通过事前、事中、事后的全方位控制，使得贪污腐败成本很高，可能性很小，才能预防腐败，保护干部。

三、加强内部控制建设是行政事业单位健康发展的必然要求

通过上述案件可以看出，贪污腐败的事情发生在个人身上，但是对单位的健康发展也造成了极大的影响，也暴露出单位的很多问题，如制度不健全，风险防范意识薄弱，内部监管不到位等，因此借此次行政事业单位内部控制的建立，重新审视和梳理各单位的管理制度，建立有效控制措施，全面提升单位业务发展。也由于此，《规范》第一童总则第一条内容前半句就反映了建立行政事业单位内部控制的必要性。以上是第一童行政事业单位内部控制规范出台的背景和意义。在重视行政事业单位内部控制的基础上下面我们介绍第二章行政事业单位内部控制的基本理论。

《行政事业单位内部控制规范（试行）》第二讲

本章介绍内部控制的基本理论，共包括四节，第一节介绍内部控制的产生和发展历程，介绍内部控制理念发展到今天经历的五个阶段及每个阶段的主要特点。第二节介绍

行政事业单位内部控制的含义。第三节在比较的基础上归纳出行政事业单位内部控制的特点和建立实施原则。 第一节内部控制产生和发展历程 一、国际内部控制发展历程

内部控制理念的产生可谓是历史悠久，最初不叫内部控制，而叫做牵制，牵制的理念产生到今天内部控制发展经历了五个阶段，第一个阶段叫内部牵制阶段，时间在上世纪40年代之前，第二个阶段叫内部控制制度阶段，从上世纪40年代到上世纪70年代，第三节阶段叫内部控制结构阶段，从上世纪80年代到90年代，第四个阶段叫内部控制整体框架阶段，从上世纪90年代到本世纪初；第五个阶段叫内部控制整体框架一一风险管理阶段，从2004年到现在。

（一）萌芽期一一内部牵制阶段：2o世纪40年代以前

1．起源：古埃及法老统治时期宫廷中设有监督官，古罗马帝国库房采取了“双人记账制”每笔记录都是两个人同时记载。 2．内部控制的定位：主要为了资产的安全，采用职务分离和交互核对为主要控制手段，以钱、账、物等会计事项为主要控制事项。

3．内部牵制制度实施的基本前提：一是两个或两个以上的人载部门无意识地犯同样错误的机会是很小的，二是两个或两个以上的人载部门有意识地合伙舞弊的可能性大

大低于单独一个人或部门舞弊的可能性。

4．四类内部牵制：实物牵制、机械牵制、体制牵制和簿记牵制。

在今天仍然有很多地方体现这种牵制的理念，比如我们一些跟钱有关的事情都是两个人，比如单位的财务一个出纳一个会计，两个人起到相互牵制的作用。到后面我们介

绍行政事业单位内部控制的控制方法是，大家就会发现，这种牵制的理念至今仍广泛应用在我们的内部控制中。 （二）初步发展期一一内部控制阶段：2o世纪4o年代至70年代

1．在内部牵制的基础上，产生了内部控制的概念：由组织结构、职务分离、业务程序、处理手续等因素构成的控制系统，深入到企业所有部门及业务活动的各个环节，超越会计及财务范畴，甚至包括提高经营效率的各种方法与步骤，预防性发展为过程性，控制不是一种压制，而是一种帮助一一可用于自我衡量。

2．对内部控制定义重新进行表述：(1958年10月）：会计控制和管理控制两类

(1）内部会计控制：与财产安全和财物记录可靠性有直接的联系，包括援权与批准制度、从事财务记录和审核与从事经营或财产保管职务分离的控制、财产的实物控制和内部审计。

(2）内部管理控制：主要与经营效率和贯彻管理方针有关，通常只与财务记录有间接关系。这些控制一般包括统计分析、时动研究即工作节奏研究、业绩报告、员工培训

计划和质量控制。内部会计控制着眼于保证财产资金安全及会计记录的可靠性，内部管理控制着眼于提高经营效率及确保贯彻既定的管理政策。

20世纪70年代的“诉讼大爆炸”的影响：1977年美国国会《外国贿赔行为法案》（FcPA)，将内部控制提升为公司董事会的责任；内部控制不仅是经营者的控制更是对管理层的控制；上市公司自愿披露内控报告。

（三）发展期一一内部控制结构阶段：2o世纪8。年代至9。年代初

1.1988年，AlcP鸿发布的《审计准则公告第55号》正式提出，指出：“企业的内部控制结构包括为合理保证企业特定目标的实现而建二的各种政策和程序”

2．内部控制被分为了三个要素：控制环境、会计制度和控制程序。 （四）内部控制整合框架阶段：

coso报告（1992年，以美国国会的“反对虚假财务报告委员会”(Nc限）下属的发起组织委员会（coso）发布报告《内部控制一一整体框架》），是迄今为止最为全面

的内部控制概念。不仅仅我国《企业内部控制基本规范》和《配套指引》都是依据这一阶段的概念制定的。内部控制是由企业董事会、经理阶层以及其他员工实施的，为财务报告的可靠性、经营活动的效率和效果、相关法律法规的遵循性等目标的实现而提供合理保证的过程

1．内部控制分为五要素：控制环境、风险评估、1空制活动、信息与沟通、监1空 2．服务于三目标：财务报告的可靠性、营运的效率性和效果性、法律法规的遵循性。 3．内控涉及单位全体：董事会、管理层、全体员工。 （五）全面风险管理框架

2001年美国安然公司世通公司出现财务舞弊行为后，美国在最短时间内制定了s0要去案，该法案中第404条款对coso的影响：要求上市公司管理当局对企业内部控制的有效性进行披露报告，注册会计师必须对该份报告进行审计。这一法案的出台对内部控制发展起到了重大的推动作用。

影响：cos。于2004年9月颁布了《企业风险管理一一综合框架》，五要素变为八个要素，分别是控制环境、目标制定、事项识别、风险评估、风险反应、1空制活动、信息和沟通、监控。

这一全面风险管理框架阶段的目标增加了一个战略目标。

二、我国内部控制发展历程

我国内部控制也早在西周时期上计制度就是内部控制体现，现代内部控制在改革开放之前是一段空白，从上世纪90年代起才开始发展，体现在企业内部控制规范和实践的发展上，比如说在1999年10月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修订通过《会计法》：“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度”。

证监会 中国人民银行 财政部 证券公司内部控制指引 商业银行内部控制指引 7项内部会计控制规范（试行） 自2001年起，相继发布了《内部会计控制2001一1 2002一9 2010~04 规范一一基本规范（试行）》和货币资金、采购与 付款、销售与收款、工程项目、对外投资和担保等6项内部会计控制具体规范，并印发了固定资产、存货、筹资、预算、成本费用等5项征求意见稿。内部会计控制规范作为《会计法》的配套规章，审计署、国资委、证监会、银监会、保监会以及上海、深圳证券交易所也从不同角度对加强内部控制提出了明确要求。 中注协 银监会 上交所 深交所 国资委 五部委 五部委 企业内部控制审核指导意见 商业银行内部控制评价试行办法 上交所上市公司内部控制指引 深交所上市公司内部控制指引 中央企业全面风险管理指引 企业内部控制基本规范 企业内部控制应用指引（18项）、评价指引、审计指引 2002一2 2004一8 2006一5 2006一9 2006一6 2008一5一22 2010-4-6 2002年美国《萨班斯法案》颁布后的变化：高度重视内控建设，2008年6月28日，财政部等五部门联合发布了我国首部稼企业内部控制基本规范》，201。年4月26日，财政部等五部门发布了《企业内部控制配套指引》，包括18项《企业内部控制应用指引》、《企业内部控制评价指引》和《企业内部控制审计指引》，并要求自2011年1月1日起在境内外同时上市的公司实行，自2012年1月1日起在上海证券交易所、深圳证券交易所主板上市公司实行，择机在中小板和创业板上市公司实行，鼓励非上市大中型企业提前执行。也就是说截止到2010年企业内部控制规范体系已经基本确立，而行政事业单位内部控制还处于起步阶段，与企业相比，行政事业单位内部控制无论在理论研究还是在实践中都是滞后的。

为了加强行政事业单位内部控制体系的完善和制度建设，我国财政部在2011年n月向全国发布了我们现在看到的规范的征求意见稿，在广泛征求意见的基础上，经过一年的讨论和实地调研，在2012年正式发布了现在大家所看到的规范（试行）。

《行政事业单位内部控制规范（试行）》第三讲

节行政事业单位内部控制的含义 一、内部控制的含义

本规范第三条所说的内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。

二、内部控制含义解读 1．内部控制目标

在这个定义中我们可以看到三个核心内容，第一是内部控制的目标，前面我们介绍了五个发展阶段，在这五个阶段中，我们可以看出，从最初牵制阶段的目的，保护资产安全，到后面整体框架阶段三个目标，财务报告的可靠性、营运的效率性和效果性、法律法规的遵循性，到风险管理阶段增加了一个战略目标，制定目标是建立内部控制的第一步，所以我们可以看到规范中第四条行政事业单位内部控制的目标主要包括五个：

①单位经济活动合法合规、行政事业单位经济活动必须在法律法规允许的范围内进行，严禁违法违规行为的发生，要依法行政。也就是说，内控的首要目标就是保证行政事业单位不违法、不违规。这是行政事业单位内部控制最基本的目标，是其他四个目标存在的前提和基础。因为行政事业单位一旦违反法律法规，轻则遭警告罚款，重则被撤销解散，丧失存续的基础。行政事业单位必须采取措施保证单位的经济活动合法合规，例如，行政事业单位不得超越法定界限开展经营活动，更不能开展非法活动，应当根据财经法规规定，设立账簿，进行会计核算，及时提交财务报表，使用真实合法的票据，拒绝“假发票”。

②资产安全和使用有效。该目标强调了保证行政事业单位资产的安全和有效利用，以保证其使用效率。也可以说要保证资金的安全和资金的使用效率，不丢失、不浪费。行政事业单位资产管理一直是管理中的重点和难点问题，由于收付实现制造成资产的价值与实物脱离，如何解决单位在建工程项目及时转为固定资产，保证固定资产实物情况与财务情况相符合都成为行政事业单位公共服务质量保障的重要方面。如夭价采购案例、公车采购。所以说如果要加强单位资产管理，保障资产的安全和完整，就必须从资产采购预算、资产配置及购置标准、资产采购计划、资产采购实施、资产验收入账、资产使用和盘点到最后的资产处置各个环节入手，加强资产控制的过程管理。因此，强调保证资产的安全和有效，就是要加强行政事业单位以预算为中心的资产管理。

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