公共决策案例与思考(2)

市配售作为解决我国粮食总的办法。

陈云在谈到这一决策时指出，当时的决策者“挑着一担‘炸药’，前面是‘黑色炸药’，后面是‘黄色炸药’。如果搞不到粮食，整个市场就要波动；如果采取征购的办法，农民又可能反对。两个中间要选择一个，都是危险家伙。”（资料来源：薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》）

案例思考：

1、在本案例中，决策者提出了8个备选方案，然后从中选取了一个方案。在这一选择过程中，决策者主要遵循的是什么原则？为什么？

2、从分析这一决策案例出发，你认为决策方案选择的难点是什么？在选择决策方案时应注意哪些问题？

案例与思考六

铁路价格听证会

[案例] 备受瞩目的铁路价格听证会于2002年1月12日上午8时30分在北京铁道大厦正式举行。这是我国首次公开举行的国家级价格听证会。来自中国不同地区，代表消费者、经营者、立法和政府咨询机构、专家学者和相关政府部门的33名听证代表和30名旁听代表出席了这个由国家发展计划委员会举办的部分旅客列车实行政府指导价方案听证会。

8时30分，听证会主持人、国家发展计划委员会价格司司长李德昆致词。他说，铁路火车票价格的调整事关广大老百姓的切身利益，根据价格法的有关规定，国家计委举行价格听证会，对铁道部提出的调价方案进行公开听证。8时40分，听证会申请人、铁道部运输局局长胡亚东代表铁道部介绍调价方案。据介绍，铁道部提出的调价方案涉及春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节日期间列车及部分城际列车、特别繁忙线路列车、季节性客流变化比较大线路列车的票价浮动情况。其中对团体购票、途中补购昼间卧铺票、列车客流明显下降时票价，提出可实行下浮。此外，铁路部门还承诺进一步为乘客购票提供方便、努力提高服务质量、认真接受社会监督。 到上午10点，听证会已按计划完成了以下主要程序：申请人代表介绍了铁路部分旅客列车票价实行政府指导价的方案及申请理由；国家计委有关人士介绍了有关价格的政策、法律、法规，宣读了初审意见；社会中介机构说明了对调价方案及有关材料的评审依据和意见；部分听证代表就调价方案及有关材料中涉及的具体问题进行了提问和质询。 根据听证会议程的安排，从10时10分开始，听证会进入听证代表自由发言和辩论阶段。自由发言和辩论之后，申请人代表还要作最后陈述。到下午4时30分左右，听证会完成全部程序，正式结束。

在自由发言和辩论阶段，按照《价格法》和《政府价格决策听证暂行办法》的规定，听证代表就铁道部提出的调价方案进行了提问、质询、自由发言和辩论。33名听证代表中包括12名消费者代表。他们在会上发言最为踊跃，从经济、社会、伦理等各方面对方案的合理性、可行性和公平性提出了质询，并公布他们从各地消费者中了解到的意见。其中大多数发言者对方案明确表示了保留或反对意见。这些消费者代表中有工人、教师、知识分子、基层工会代表、民主党派代表、外来打工者和公务员等。

消费者代表、中国消费者协会副秘书长董京生说，代表们在听证会上畅所欲言，他们提出的一些问题相当尖锐，甚至措辞比较严厉。例如，消费者代表、民

主党派代表周舜武认为，铁路运营在春运期间面临着减少运量与增加收入的矛盾，因此铁道部才提出了提高部分旅客列车票价的方案。

出席听证会的铁道部财务司司长于川说，他对代表们提出的问题并不感到惊讶。“对政府定价方案提出疑问和质询是法律赋予人民的权利，代表们无论从什么角度、提出多么尖锐的问题都是应该的，这是政府与公众前所未有的交流机会。”

国家计委副主任汪洋说，听证会达到了预期效果，这是中国民主与法制的胜利。

采访听证会的法国电视二台驻北京首席记者罗寿说，这种听证会形式很新鲜，虽不同于法国的形式，但目的是相同的，即都为广大消费者提供了与价格主管部门面对面交流的机会，是公平和民主的体现。

听证会结束后，国家计委在法定期限内编制会议纪要，送各代表签字，并根据代表意见对铁路调价方案进行修改和完善，然后报国务院审定。最后尽管调整旅客列车票价的方案得到多数听证代表的认可，但是在以消费者为主导的许多代表的强烈要求下，铁道部不得不对这个方案中提出的涨价幅度等内容进行修改。（资料来源：www.cctv.com/special/357/index.shtm/）

案例思考：

1、2002年1月12日举行的铁路价格听证会从哪些方面体现了决策的科学化和民主化？

2、在此案例中，听证会的行为激励和行为控制作用是如何得到体现的？ 3、你认为这一决策案例为我国公共部门的决策提供了哪些可资借鉴的经验？

案例与思考七

[案例] 解决加勒比海危机的决策

1962年10月，刚刚上任不久的美国总统肯尼迪遇到了一个最大难题：加勒比海危机。

话得从1961年4月说起。就在这个月的一天凌晨，美国军舰载着千余人的军队入侵古巴海岸的猪湾海滩。然而美国人没有想到的是，这支军队很快被古巴军队全歼，令美国政府脸面丢尽。在此种情况下，肯尼迪总统下令与古巴断交，并对古巴实行经济封锁。美国与古巴关系的紧张，促使古巴进一步靠近前苏联。1962年10月，盘旋在古巴上空的美国U——2型高空侦察机很快发现：前苏联正在部署导弹及可携带核炸弹的重型轰炸机。这就是所谓的加勒比海危机。

如何解决这一危机？美国政府的情报机构忙碌起来了。他们通过紧张的工作，为政府的决策班子提供了大量的可靠情报。决策者们通过对这些情报的深入研究，提出了解决这一国际政治危机的具体目标，这就是迫使前苏联撤出导弹。

究竟采取什么样的措施和手段才能实现这一目标呢？美国政府邀请了各路高级智囊，就如何实现这一目标的具体方案进行了多方面的反复研究。决策参与者们各自从不同的角度提出了解决这一危机的具体方案。归纳起来，主要有以下六个方案：一是置若罔闻；二是施加外交压力；三是通过各种渠道同卡斯特罗谈判；四是全面入侵；五是空袭摧毁导弹基地；六是采取间接军事行动——封锁海面。

那么，到底采用哪一个方案更有效地实现美国政府的目标呢？美国政府的决

策者和智囊们对上述方案进行了反复分析、评估和比较，大致形成了以下看法：第一，如果采用第一方案，美国政府不闻不问，必然会导致前苏联我行我素，甚至还会有恃无恐，只有可能加深加勒比海危机，美国政府原定的上述目标根本无法实现；第二，如果采用第二或第三方案，虽然不能说完全没有实现目标的可能，但难度太大。因为外交压力固然会对解决此类问题发挥一定作用，但在武力面前，它的作用是有限的；与卡斯特罗谈判固然也是解决这一危机的一条重要途径，这就是通过卡斯特罗要求前苏联将导弹撤出古巴。但是，这种可能性也很小。因为美国和古巴刚刚进行过一场战争，古巴在面临美国军事威胁的情况下不可能轻易相信美国而冒得罪前苏联的风险；第三，如果采用第四或第五方案，凭借当时美国的军事实力，美国获胜的可能性很大，因而解决危机的可能性也很大。但是，一旦采用这两个方案，又可能导致不可设想的后果。因为无论是美国全面入侵古巴还是空袭导弹基地，前苏联都不会坐视不管，相反必然会介入事端，或出兵援助古巴或直接反击美国的轰炸，从而必然会导致美国与前苏联之间的战争。这样一来，代价太大。相比之下，唯有第六方案是一个较为可行的方案。

肯尼迪政府经过研究，决定实行第六方案，即采取间接军事行动，出兵封锁了加勒比海海面。面对强大的美国军队，前苏联也不得不考虑由此可能引起的严重后果。因此，不出美国政府所料，果然撤出了已部署好了的导弹和重型轰炸机，从而使美国政府好不容易从加勒比海危机中解脱出来，肯尼迪终于松了一口气。（参见：桂立. 古巴导弹危机决策分析[J]. 武汉大学学报(哲学社会科学版) , 1992,(04)）

案例思考：

1、从美国政府解决加勒比海危机决策的过程来看，它主要属于哪一种决策模式？为什么？

2、从以上提供的材料和你所掌握的背景知识来看，你认为解决这一危机除了以上六个方案之外，还有其它方案吗？如果有，请说出你所想到的其它决策方案。

3.为什么说第六方案是一个较为可行的方案?为什么?

案例与思考八

[案例] 关于小氮肥工业改造的几点意见 化工部建议，“七五”期间安排20亿元规模的小化肥改造投资，增加尿素生产能力200万吨，磷铵生产能力150万吨。

中国投资咨询公司接受建设银行委托，对这批改建项目技术经济上的可行性进行评估。为此，公司先后到试点厂、改造厂和有关科研、设计单位作了调查，征求了各方面专家的意见，同时对接受委托的20个新开项目逐个进行项目评估。经过一年多时间的工作，得出的结论是：目前我国化肥结构很不合理，需要改造和调整。但是从小化肥改建尿素入手，进行品种改造的方案，既不能发挥小化肥工业的优势，又不能缓和化肥的供需矛盾。

1987年10月10日至13日，国家计委和化工部就河南辉县小化肥厂年产4万吨尿素装置试车成功召开现场总结会，认为“辉县化肥厂改产尿素获得成功，为全国小氮肥厂改产尿素树立了一个好的样板。”

我们认为，辉县化肥厂4万吨尿素装置集中了中型尿素厂成熟的技术，取得了工艺技术上的成功。这是化工部、设计院、辉县化肥厂贯彻国务院先搞试点的

指示，集中了技术力量，在吸取了延安、邹县等尿素装置试产失败教训的基础上取得的成果。但是经济效益并不高，并没有达到中央有关部门提出的投资和成本进一步降低的要求，因此试产成功并不意味着现在就已具备推广条件。

第一，辉县4万吨尿素装置是在11万吨尿素装置的基础上改建的，该装置比11万吨尿素装置投资大，能耗、物耗高。辉县化肥厂吨尿素投资要比同期建设的江西氨厂11万吨尿素装置的吨肥投资高出50%；同衢化11万吨尿素装置相比，其蒸气耗、电耗分别高出37%和53%，这是由规模经济所制约，不以人的意志为转移的。

第二，辉县化肥厂碳铵改产尿素后，企业效益下降，借款本息负担重，改产不如不改产。辉县化肥厂1至9月份财务报表每吨尿素成本为550元，而现场会上设计院的总结材料说是460元，《化工情况》又选择了478元，这已说明这一成本是很有争议的。同样，辉县化肥厂的各项消耗指标出现了两组数据，一组是生产简报的数据，另一组是设计院总结材料上修正过的数据。这种情况，是过去各行各业的生产鉴定会上很少见的。

按照上述不同的数据进行计算，其经济效益有若干种算法和结论。如果按照国家计委最近颁布的有关规定，即对改、扩建项目采用“有无对比法”，用增量指标来衡量项目的效益，那么即使尿素销售价格采用目前地方允许的每吨680元的高价，成本按550元/吨，碳铵按地方允许的220元/吨的销售价格和143元/吨的工厂实际成本进行计算，生产尿素比生产碳铵每年减少盈利250万元；当其它数据不变，尿素成本按每吨460元计算时，生产尿素比生产碳铵仅新增盈利63万元，如用新增利润还款，需要20年以上才能还清贷款。如果按照国家规定的尿素零售价格每吨540元，即使成本采用每吨460元的数据，碳铵按每吨180元的指导价格进行计算，则生产尿素比生产碳铵减少盈利75万元。

《化工情况》中所说的“工厂的经济效益是比较好的，是有还款能力的”，是建立在尿素的价格每吨680—710元的高价基础之上的，成本不是采用财务报表上的550元/吨的数据，而是采用478元/吨的数据，改建项目的计算方法不是采用增量法，而是采用新建项目的评估方法才得出以上结论。改建的4万吨尿素装置，受规模经济制约，产品无竞争能力，其企业效益来自财政贴息、免税、卖高价和增加企业成本，这样的改造是得不偿失的。

第三，碳铵改尿素试点厂共4家，除辉县化肥厂外，其它几家生产均不理想，而且有的厂家长期在生产碳铵，并不生产尿素。据调查，山东平度化肥厂从1984年9月尿素装置投产后，累计生产尿素377天，其余三分之二的时间仍然生产碳铵。甚至江西11万吨中型尿素装置，改建后也仍生产碳铵。在当前化肥数量严重不足的情况下，碳铵与尿素等养等效，而且碳铵的电耗、能耗、工料耗和成本都较低，盈利高于尿素，这是厂家不积极生产尿素的一个主要原因，也是投资贷款决策上不得不考虑的一个主要因素。辉县现场总结会后，要求改产的厂家很多，纷纷争投资，争项目，而改造完的项目有的运营情况不佳，有的不生产尿素。

第四，进行化肥工业投资，要把质量摆在第一位。小碳铵改产尿素后，其尿素均为二级品；而大型尿素厂，其产品均为一级品；中型尿素厂则介于二者之间，这也是小尿素厂难以同大尿素厂竞争的原因之一。

第五，当前我国化肥生产的主要矛盾是数量不足。而花20亿元改建小化肥所形成的200万吨尿素和150万吨磷铵生产能力，是用原来可以生产530万吨碳铵和550万吨普钙的生产能力换来的，化肥总产量并不增加。

对于“地方、企业对碳铵改建尿素的积极性很高”这种说法，需要具体分析。

地方有积极性，主要是花国家的投资和贴息贷款加以改造，使地方有了尿素。企业有积极性，是因为国家贴息贷款和免税，除现有碳铵装置外，又给企业建了一套氨加工装置，这实际上花20亿买一个“双保险”。在目前财政信贷紧缩的情况下，对这类并不能增加化肥产量，而且花了钱改造又不能真正生产尿素的项目，在贷款支持上不能不慎重对待。

农业是国民经济的基础，化肥是农业增产的保证。要保证十亿多人口的粮食问题，必须对化肥工业增加投资。但在目前资金缺乏、需求膨胀的条件下，要求我们对能够运用化肥工业发展的有限资金优化使用，使有限的投入带来可能大的有效产出，提高投资的社会效益。（资料来源：《中国青年报》1987年12月16日）

案例思考：

1、本文是中国投资咨询公司小化肥评估小组所写的一个可行性研究报告，从这个咨询报告中，你能觉察到当时化工部在这一决策问题上的态度吗？当时化工部决策的依据是什么？

2、这一决策问题上，咨询公司与化工部的分歧主要表现在哪些方面？你认为哪一方的观点正确？为什么？

3、从这一案例来看，在公共部门决策体系中咨询公司是否是必要的？为什么？咨询公司在公共部门决策过程中主要起什么作用？

案例与思考九

[案例]重庆市绿色志愿者联合会对政府环保决策的影响

重庆市绿色志愿者联合会是一个以宣传环保为理念，推进公众环保运动为目

的的非政府组织。自1995年成立以来，它忠实地执行着少说多做的行动准则，争取、团结公众及社会团体，关心环保事业，身体力行参与环保活动，开展环保教育，倡导绿色文明，为环保事业付出了自己不懈的努力。

重庆市绿色志愿者联合会的宗旨是，团结社会各界人士，保护环境，倡导绿色文明，推动环保运动，促进西部社会和经济的可持续发展。该组织始终如一地坚持自己的宗旨，在社会上的影响越来越大，使得更多的人自觉地走进了绿色志愿者的行列，现已有390多名个人会员，两个集体会员。自成立以来，它在影响政府环保决策方面发挥了重要作用。下面是几个比较典型的案例：

（一）川、黔、渝交界的北纬29度，东径108度线上，生长着地球上同纬度保存得最好的一片原始天然常绿阔叶林，但那里在20世纪80-90年代遭到了疯狂的砍伐，120多万亩原始森林剧减到20多万亩。1997年重庆绿色志愿者就开始到砍伐最严重的四川合江县调查、呼吁、宣传天然林保护，1998年4月10日，《中国环境报》头版头条刊登了重庆绿色志愿者的揭露性文章“佛宝原始林

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