政府投资项目管理的国际惯例

政府投资项目管理的国际惯例

摘要：本文首先探讨了政府投资项目的概念，介绍了国外发达国家和地区，如美国、英国、新加坡、香港、德国和日本等政府投资工程项目的管理模式，在此基础上总结出各国和地区政府投资工程项目管理模式的共同特点，希望对我国政府投资项目管理改革提供借鉴。 关键词：政府投资项目；管理模式；国际惯例

1概 述

随着我国经济建设的加快，政府投资项目急剧增长，急需探索出一条适应经济发展的、并与国际惯例接轨的政府投资项目管理方式。因此，关注并了解政府投资工程项目管理的国际惯例对于我国政府投资项目管理改革有着十分重要的借鉴意义。

1.1政府投资项目概念

政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。

1.2政府投资项目的分类及特点

按照不同的划分标准，政府投资项目可以分为不同的种类。

(1)按照管理权限，可以分为中央政府投资项目和地方政府投资项目。

(2)按照资金来源，可以分为财政性资金投资、财政担保银行贷款投资和国际援助投资的政府投资项目。

(3)按照建设项目的性质，可以分为经营性的政府投资项目和非经营性的政府投资项目。 由于政府投资项目是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，所以它具有与一般投资项目不同的特点。从理论上分析，政府投资项目应该大多数是为社会提供公共产品，即主要提供非盈利的为社会大众所需的项目。但也可能会包括一些虽盈利，却难以收回投资或投资回收期较长的基础设施项目。我们可以概括出政府投资项目的主要特点为：

政府投资项目大多数集中在为社会发展服务，非盈利的公益性项目。大型政府投资项目

比一般项目投资大、风险大、影响面大。政府投资项目具有比一般项目更严格的管理程序。政府投资项目更容易受到社会各界舆论的关注。

2国外政府投资工程项目管理模式分析

在国外发达国家，对建设项目的管理一般都分为政府建设项目和私人建设项目两大类。政府管理的重点是政府投资的建设项目。对私人投资的建设项目，政府主要是进行规划、安全、技术标准、建设程序、环保、消防等方面的控制，只要不违法，一般不加干预。政府建设项目一般又分为经营性投资项目和非经营性投资项目。对于经营性投资项目(主要包括大型的基础设施和公共工程)，由于在营运后有盈利保证，一般都完全按私人工程的方式操作。而对于非经营性投资项目，一般采用政府直接管理的方式。

发达市场经济国家和地区政府投资工程的管理理念是：政府投资建设项目的资金来源于政府的财政拨款，即纳税人的税收所形成的公共资金。政府投资建设项目是为了实现政府职能和公共利益，没有赢利动机。政府投资建设项目有时候也作为政策性手段，即通过增加或者减少政府投资建设项目的支出，调控需求，调控经济，还可以作为保护本国产品、本国企业及政府认为应当加以保护的某类企业、某类人群的手段。

政府投资建设项目是政府采购的一部分。政府采购也称公共采购。发达国家一般基于以下认识去管理公共采购：其一，公共采购部门履行的是管理人的职能，因为受雇的管理员花费的资金来自于别人的捐助或税收，雇主依靠这些资金代表他们的客户或捐助人提供服务。因此非赢利机构或政府的采购职能就应该是一个受管制的，高度透明的过程，应当受到严格的法律、规则、司法、行政规定以及政策和程序的限定和控制。其二，非赢利机构和政府采购的记录可以进行公开审议，任何人都可以提出问题并期望得到解答。其三，政府采购机构必须公布其采购特定商品和接受任何投标的意图，并接受他们的投标。

基于政府投资建设项目的这种性质，发达国家政府对这部分工作管理的基本目标是：①公平。向所有竞争政府建设项目的投标者提供相同的机会。②诚实。减少采购中的腐败机会。③经济和效率。以尽可能最低的价格采购到理想质量的服务。④物有所值。既要充分考虑价值因素，又要考虑质量因素，二者有机结合以满足使用者和公共利益最大化的需要。

在国外的发达国家，经过数十年甚至上百年的摸索，已逐步形成适应市场经济发展的各具特色的政府投资建设项目管理模式。

2.1美国政府投资工程项目管理方式

美国联邦政府投资项目实行相对集中的专业化价理。美国各州以及地方政府的政府投资建设项目理体制大体相同，即由少数几个专业部门对本级政府的政府投资建设项目进行专业化的管理。在联邦政府投资建设项目实施的过程中，最终用户部门以及管理与预算办公室、国会以及财政部都要以不同的形式参与，最终用户一般要参与审定设计和验收工程，管理与预算办公室要对项目的预算进行审定，预算还需经国会批准后方可进行，财政部负责工程建设资金的集中支付。

美国的政府投资建设项目在招标投、合同管理、信誉约束机制方面有以下特点： (1)招标投标。美国的政府投资建设项目建设，不论项目的属性和承包方式如何，有几点是相同的。一是承包商只能通过投标竞争(包括公开招标投标和议标)取得工程任务，并遵守联邦政府采购法；二是授予合同时充分考虑承包商的能力，守法履约等信誉，而不仅仅是最低的投标价；三是政府工程建设与金融保险市场有着极其密切的关系。

(2)工程合同管理。美国政府投资建设项目的合同形式以固定价格合同为主，但同时也有多种其他类型的合同。美国规定政府部门有权力在认为“在符合政府利益”的任何时候中止合同，同时对保护承包商合法利益方面也采取了相应的措施。

(3)信誉约束机制。与我国不同的是，美国对设计、施工、监理等承包单位不采用评定资质的办法，对工程建设质量，也不设专门的政府工程质量监督机构。对承包单位主要采用市场经济的办法进行管理，靠风险约束和信誉约束制度。在工程建设的全过程中，业主、承包商、监理之间以合同相维系，信誉贯穿始终。美国对承包商没有资质管理，也不进行评级和资格证书管理，这主要是因为在他们看来，资质本身是一种不确定的东西，关键是看你有无良好的业绩和信誉记录，否则，即使你是甲级或一级资质，也不会被业主所接受。

美国政府非经营性投资项目的管理模式一般有以下3种。

(1)自行管理。联邦政府或地方政府投资兴建工程，当政府的有关部门有较强的管理能力时(有的还有设计能力)，工程建设管理全由政府部门负责。自行管理又分2种形式：一种是政府管理者通过招标挑选总承包商，总承包商再招标或委托分包商。目前，这种形式采用的比较少。另一种是政府管理者除通过招标选择总承包商外，还直接选择分包商。美国的制度规定，一个工程至少由5家承包商承包建造，即由总承包商(一般指土建部分)、电气、给排水、暖通、装饰等5个专业的承包商建造。

(2)部分自行管理。当工程建设规模较大或政府管理力量较小时，政府管理当局将部分

管理工作委托给社会的监理机构完成，监理机构的工作内容在监理合同中明确。

(3)全部委托监理公司管理。当政府有关当局没有相应的管理人员或工程规模太大，则往往全部委托给监理公司全面管理。委托监理公司管理工程建设的具体形式也分2种：一种是委托监理公司挑选承包商；另一种是业主挑选承包商后再委托监理公司管理。

2.2英国政府投资工程项目的管理模式

在英国，私人项目和公共项目的管理无太大区别。特别是近10年来，许多政府的项目都相继实施私有化。目前英国总的趋势是政府项目减少，许多政府项目都逐渐转成私人项目，从而使政府摆脱了对工程项目的具体管理。例如： 英国先后将铁路、电力、公交等部门私有化。另一途径就是大量使用私人融资方式，政府认为采用这种方式一方面可以解决政府的资金短缺，另一方面可以提高政府公益性项目的投资效益。

一般来说，政府主要是通过立法来规范建设行为，并不对其实施过程进行具体的监督与管理。英国政府的建设主管部门主要是“英国环境交通区域部”。

英国政府对政府工程项目的管理模式多年来经历了不同的发展过程，刚开始，政府工程项目由公共建筑部负责。随后政府工程项目采用了另一种管理模式，即利用财产服务代理( Property Service Agency， PSA)管理模式。PSA以项目管理者的身份代表政府对项目进行管理，雇佣建筑师、测量师和工程师。PSA也可委托咨询机构工作。由于PSA在政府和承包商之间建立了一种较好的联系渠道， 因此受到承包商的欢迎。

近些年来，英国政府为了达到减少政府公共预算开支、提高工程质量和服务管理水平的目的，就关系国计民生的政府建设项目建设制定了一系列引入私人资本竞争机制、民间融资投资的政策，建立了政府监督管理下私人资本投资公共设施建设的管理模式。1992年英国政府提出了私人融资方式(Private Finance Initiative，PFI)， 由于该种方式发展迅速，英国政府还专门设立了机构对有关政策和措施进行研究。其具体操作方法有三种。①自由竞争方式。项目经过政府招投标签约后，由私人企业出资建社和运营管理，建成后向社会收取服务费来回收投资，政府不参与投资和管理。②补贴方式。投资主要通过服务性收费回收，政府适当给予财政补贴。③购买服务方式。这种方式是纯粹为社会服务的建设项目，如监狱等，项目很难通过服务回收投资。

但对于大型项目来说，运用这种方式仍存在问题。英国政府仍在寻找和建立新的管理模式，如建立经审查的承包商/咨询人员清单(即DETR/NQS体系)，公司的详细情况将被预先审查，使审查程序大大减化；设立合同处，合同处的作用主要是委托监理进行项目的管理。

2.3新加坡的政府投资工程项目管理模式

新加坡的政府投资建设项目管理模式基本采用英国模式，即由业主、顾问工程师和承包商三方面组成。根据业主及顾问工程师来源的不同，新加坡的建设项目组织方式可以分为以下两种：

新加坡的公共房屋工程由新加坡住房及发展委员会(HDB)作为业主负责组织实施。项目实施多采用自营模式，规划、设计、现场监督、管理工作均由其自己承担，通过招标选择经建筑工业发展委员会(CIDB)认可的政府公共工程承包商负责项目施工。自1991年开始，住房及发展委员会(HDB)在部分项目上邀请私人建筑师参与设计，同时将部分住房及发展委员会(HDB)拥有的土地向私营开发商招标，由其承担公共房屋项目建设。

新加坡的公共工程(除公共房屋外)主要由新加坡公共工程局(PWD)、陆路交通管理局(LTA)、电信管理局(TAS)、海事及港口管理局(MPAS)等部门根据工程性质分别作为业主负责组织实施。这些工程的规划、设计工作大多由其业主部门自己承担， 但工程项目的顾问工程师大多来自新加坡公共工程局(PWD)，通过招标选择经建筑工业发展委员会(CIDB)认可的承包商负责对项目总包，同时业主单位有权直接选择分包商。

2.4香港政府投资工程项目管理模式

香港的社会经济发展受到西方发达国家特别是英联邦国家的长期影响，既有较完善法律、法规体系，又有中国传统文化的深刻背景。香港政府公共工程主要由香港特区政府工务局和房屋委员会组织建设。

负责政府工程建设的部门有其自己的专业人员从事设计及管理等工作，有时也聘请社会上的顾问工程师。香港政府工程的施工均交由私人承包商实施，政府采用公开招标的方式选择承包商，政府手中掌握着合格承包商的名单(按不同项目等级、类型、承包商的国籍等划分)。近年来，香港政府项目，特别是基础设施项目，开始采用BOT方式建设，如海底隧道等就是采用这种方式建设的。

2.5德国政府投资工程项目管理模式

德国联邦政府设建设部，负责管理全国除铁路以外的各类工程建设，对地方建设工作进行指导。对政府投资项目的招投标除一些特殊工程外，必须采取公开招标的方式选择承包商。在对企业资格、信誉及能力评审的基础上，一般以合理低价中标为原则。

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