两岸 土地使用制度的选择与产权结构关系之研究25(3)

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模型，提出了解决地方性公共财提供的问题。透过地方政府的竞争与居民自由移动的方式下(以脚投票)，表达他们对公共设施的真实需求与偏好。不过，Tiebout模型常被批评与现实世界差距过大。首先，在他的假设中，居民的移动是没有成本，且政府是无私的，了解公众的兴趣且没有寻租行为。Tullock（1970,1971)便认为若将地方政府换成是一个私部门的组织，则Tiebout的模型将更有实践的可能。而MTIPs都恰恰符合了Tiebout与Tullock的想法，解决了长久以来，认为土地利用无法透过市场机制以提高其经济效率的难题。

由上可知，MTIPs符合了理论上所需的条件以能在市场机制下运作的土地使用制度。Deng (2002)利用Williamson(1985)的交易成本和Grossman 和Hart(1986)财产权整合模型，证明MTIPs的产权结构确实较传统模式来得有效率。很明显的，在产权整合下，公共财拥有者有动机与足够的权力去尝试各式各样的权利组合与搭卖效果，以创造出一个优良的环境与制度，吸引民众前往使用，在市场竞争机制透过以脚投票的方式下，环境质量将有持续改良的机制。所以，MTIPs的经营模式，让许多规划或经济学者相信，一个依靠市场机制的土地利用制度，是有可能的，且远较以政府为主导的传统模式来得有效率的多，需要加以宣传与推广（MacCallum，2003；Foldvary，1994；Pennington， 2000，2002；Webster和Lai，2003)。

（三）产权整合以共有的模式之土地使用制度

近来栅栏式的私有小区开发（gated community）与其所伴随的?所有权人管理委员会?(homeowners association)的小区管理模式，近来在美国以非常快的速度增加，以Blakely与Snyder在1997年时的估计，便约有9百万美国人住在约2万个所有权人管理委员会管理下的小区(Blakely and Synder, 1997)。 这个趋势亦可发现在英国(Webster, 2001；Atkinson and Blandey, 2003)、加拿大(Townshend, 2002)、南非(Landman, 2004)、南美(Salcedo and Torres, 2004)等国家。与MTIPs不同的是，在这些私有小区里的住户并非是租户，而是投资大笔资金，拥有所有权的住户。Mckenize(1994)认为这是因为美国有根深蒂固的私有制观念，无法接受无法具有房屋所有权的小区。因此，开发商提供了另一个管道以解决公共财的问题，即住户拥有房屋所有权并与其它小区住户共同拥有该小区的公共设施，并由小区住户共同所组成的所有权管理委员会，管理公共设施与提供公共服务。小区住户在迁入之前，须签订契约，同意遵守小区规范与服从管理委员会的管理。虽然这些私有小区的管理制度，有些许的不同，不过大部分所实行的，多是类似以公寓大厦管理的方式，即公共设施之共有人，成立一个管理委员会，管理他们所共有的设施及相关的公共事务。

当然，住在私有小区的住户，既然拥有了所有权，就会有伴随而来的高移动成本与被胁迫的风险，Boudreaux和Holcombe(2002)指出，在Tiebout的模型里，地方政府间彼此竞争且居民的移动是不须要费用的，那么对居民而言，是不须要制度规章的。所以，制度与移的费用之间是具有一个替代关系的。当迁移的费用是昂贵的时候，一个合理的制度规

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章或契约设计以保障(safeguard)所有权人的特殊投资风险，是降低该交易之交易成本的关键因素。这可以解释为什么市场上会出现管委会的制度，它给了每个屋主一定程度的影响力(投票规则)，具有参与公共事务的决策权，降低其特别资产投资的风险与交易成本，因而扩大了市场上的交易，使这样的土地开发与管理模式日渐蓬勃。

所以，这些私有小区的开发及其以共有为基础的管理制度，便受到很多学者的支持，认为这种模式也是另一种以市场为基础的土地利用模式。它具有搭卖的特质以提供公共财与公共服务，体现了多变的产权组合(Pennington, 2000)。居民可以自愿的选择他们想要的小区管理制度，故小区管理制度可以有弹性地修正，以适合当地的环境与住户的特性，才会吸引住户迁入(Barzel and Sass, 1990)。它不会有传统土地使用分区管制的僵固性，居民被强迫的接受不合理的管制规则，限制其土地使用。

当地住户主导了他们小区的公共设施的维护与公共服务的提供，固然比传统地方政府管理的模式，来得有效率及贴近他们的需求。但在另一方面，住户管委会的运作与决策，主要以投票选举及表决的方式，本质上与代议政府无异，是以政治的方式(集体选择)决定其资源的配置，因此很难能免疫于集体选择所带来的问题如集体行动的困境(Olson, 1965；Bengtsson，1998)与代理人的问题(Friedman，1987)。在美国加州的住户管委会就有集体行动的问题，在19%的管委会中，所有的工作大多由一个管委会的委员负责，不到1%的居民曾经当过管委会的委员，只有11%的住户有意愿成为管委会的委员(Barton and Silverman，1987)，香港与台湾也有相似的调查结果(Lai and Chan， 2004；Chen and Webster，2005)。此外，住户们缺乏相关的专业知识，也会使其小区管理不良或高度依靠外界相关专业人士下，发生代理人的问题，侵犯小区住户们的公共利益(McKenzie，1994；Kennedy，1995；Yip and Forrest，2002)。

虽然私有小区以管委会的管理模式不若MTIPs来得有效率，但在其规模小、监督容易，小区成员在具有专业的委外人士的协助下，大多的私有小区往往都经营的不错，环境质量也维护的很好(Ross，1999 )。且在私有小区里，环境维护多采外包的情况下，其成本仍较传统上以政府提供的低。所以，以共有为模式的产权整合以管理公共财，虽然不是完美的符合市场机制的要求，不过以契约为基础的土地使利用与公共财的管理模式，仍比政府主导下的模式来得有弹性与效率。

五、结论

由以上的交易成本与财产权的制度分析中可看出，它可以帮助土地使用与管理的制度讨论，跳脱传统二元论的窠臼，并可以帮助我们揭开制度的黑盒子，了解其结构为何? 有何差异与何种问题。从上述的分析中，吾人可了解最接近市场的土地使用规划制度乃所谓的MTIPs系统，它有搭卖、产权整合及市场竞争体制(以脚投票)，与它相似的但在另一个

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极端的是土地国有制，虽没有土地私有制的坏处，但缺乏市场竞争与改善诱因的激励，政府独占的结果，将是一个死气沉沉的土地市场。传统模式，也并非是一个很好的选择，政府独占公共财的提供与产权，使民众容易成为政府的寻租对象，对于政府未能遂行其职责时，民众毫无讨价还价的余地。产权整合以共有的产权结构，虽然没有MTIPs的效率但其组织规模小、民众较容易直接参与或监督及不动产相关专业人士的协助下，仍然比传统模式来的有效率及较低的交易风险。所以，土地使用制度选择的路径，依照交易成本与产权理论，可区分如下:(图三所示)

图 三 产权结构下的土地使用制度选择路径图

风险=0

土地国有制

而上述的分析，对土地使用规划或土地政策有何启示或新方向的指引呢? MacCallum(2003)认为应该全面推动MTIPs的土地开发与管理模式以避免传统土地使用模式的缺点，但Foldvar(1994)则认为MacCallum忽略了人们想拥有住宅的非价格因素或非经济面向的价值，如Knight(2002)的调查发现，英国年青人的购屋因素中，一个最主要的原因乃是迫于一种社会压力，来自于英国社会认为拥有房子，乃是一个成熟与稳重的成年人应该有的作为。Deng(2003a)更进一步的阐释，以MTIPs为管理模式的土地使用，其管理成效，能简单地以金钱价格来衡量的较为适宜，如购物中心的租户容易衡量其管理者的经营成效与租金价格之间是否合宜。所以，MTIPs的土地使用模式应较适合运用于商业或工业区的使用，因为他们的区位考虑，主要以金钱价格为主，同时也较能接受以租户为主的使用型态。所以，新的商业或工业使用的开发与管理，或尔后的更新，应鼓励以MTIPs的方式进行开发，只租不售的管理方式，远较土地细分而后出售的模式来的有效率，美国私有工业

完美市场

产权单一整合模式

MTIPs

风险>0 契约保护

产权整合以共有之模式

混合体制

管理委员委会

地方政府

公共行政支持体制(以行政规章为基础)

传统模式-产权分别所有

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区以MTIPs方式开发与管理，也有非常成功的案例，如历史悠久的芝加哥中央工业区的开发与管理(Central Manufacturing District)，私人经营者，不只有收取租金与维护公共设施，它还辅导新创业的厂家如何经营成功，甚至在美国大萧条期间也自动降低租金与厂家共渡难关(Arne, 2002)。

在住宅土地使用方面，民众的区位考虑较为多元，而‘拥有住宅’的意义，仍是一道难以跨越的障碍。所以，新住宅小区的开发应以共有模式为主，由所有权人成立管委会的模式较佳，但须鼓励民间不动产相关业者或相关专业团体投入，以弥补所有权人之专业知识之不足(Chen and Websater，2005)。

至于在已建成的环境里，在住宅区里，政府也可以将传统模式转化为共有模式以提高管理效率与环境质量，美国学者Robert Nelson(1999)便提出了详细的方案与步骤，将都市建成区导入所有权人管理委员会的模式，由当地居民自主经营与管理他们的小区环境，以解决城中区环境质量日渐败坏的问题。在既成的商业或工业区里要转换成MTIPs的产权整合模式，恐怕不太容易，但是以共有的模式可能是一个值得努力的方向，近来美国针对既成商业区的更新与环境改善，有一创新的共管模式(由政府、所有权人与租户组成一个管理组织)称作商业改良区(Business Improved Districts, BIDs)，成效良好吸引众多城市竞相仿效(Houston，1997；Llyod，et al，2003)。台湾的商店街政策也是利用街区委员会的模式由商家共同经营管理，纵使其制度设计仍有些问题，不过这仍是一个值得尝试的方向(Chen and Webser,2006)。因为购物中心的出现，已经对传统市中心的商业区造成严重的冲击并加速其衰败的速度，从本文的分析中很明显的可看出，就是MTIPs产权结构的制度优越性远较传统模式为佳，若以传统的模式更新或经营将无法对活化既成商业区的复苏。

小型都市治理模式，有越来越多且越多样地出现在世界各地的趋势(Pack， 1992)，这验证了产权理论的主张，土地使用制度的选择并非只有政府或市场，也不只有本文中所讨论的模式，有更多都市治理模式的可能，正等待政府、民间、企业家或学者共同努力去追寻。 参考文献

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