两岸 土地使用制度的选择与产权结构关系之研究25

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土地使用制度的选择与产权结构关系之研究

-制度经济的观点与应用

陈建元*

http://www.housepro.com.tw/_mysite.resources/EventData/e950915a_doc1/25.

doc

【摘要】

土地使用规划的制度选择，一直以来都是规划学者争论不休的议题，传统的制度讨论与分析，往往局限于二元论的讨论(政府或市场)，而无法帮助我们对制度有更深的了解以探寻其它制度的可能。本文的主要目的，利用新制度经济学的理论与方法，跳脱传统上对土地利用制度讨论的限制，并扩大对土地利用制度的了解，与其它可能的制度选项。本文利用新制度经济学的交易成本经济学与财产权理论，进行对土地使用制度的交易成本与产权结构的分析，发现传统土地利用模式的最大问题乃是公共财与私有财的产权未能整合之故，而有地主间权益不均的问题。产权整合并非只有土地国有一途，财货具有的产权多样性，使公共财的问题有市场方式的解决之道。本文讨论了市场上出现的产权整合模式的土地使用制度，有私有的单一产权整合(MTIPs，Multiple-tenant income properties)与共有的产权整合模式，本文分析与比较两者的差异并运用新制度经济学解释其制度的优缺点。最后，针对分析结果，提出对土地使用规划制度与政策的启示与可能运用的方向。 关键词:交易成本、财产权、土地使用、公共财

*

林建元 逢甲大学土地管理学系助理教授

2006海峡两岸土地学术研讨会论文集 359

一、前 言

土地使用规划的制度选择，一直以来都是规划学者争论不休的议题， 然而随着时间的演进与实践经验的回馈，这个议题的核心焦点也不断的被修正与深化。从最早期的福利经济学的观点，认为工业革命所带来的贫民窟与恶劣的都市环境与公共卫生；‘市场失灵’是环境恶化的元凶，而政府是此时唯一的制度选择，以修正市场机制失衡所造成的后果，利用科学化的方法，完成一个合理的土地使用计划(comprehensive land-use plan)，以避免市场机制下所产生的土地使用问题，即外部性过多与公共财不足。然而，以政府为主导的土地使用规划制度与全盘式土地规划方式，在上个世纪70与80年代的实践结果证明，并不成功。Campbell与Fainstein(1996)认为失败的原因有二；首先，一个全盘式的土地使用计划，其必须的信息与正确的预测，是一个不可能的任务，其次，规划师与其所规划的土地使用计划是不可能拥有超然与独立的权力，不受外在环境的干扰的。相反的，土地使用规划的工作往往必须在政治与官僚体制的限制与干扰下完成的(Foglesong，1996)。

市场失灵与政府(规划)失灵的现象，使规划学者在土地使用规划制度的讨论时，转而思考如何跳脱规划制度选择的二元论(dichotomy)，即土地使用规划的制度选择，是只有市场或是政府这两种选择而已吗? 且越来越多的土地开发与利用方式，是公、私合营(public-private partnership)、公办民营或BOT的方式，这些新型态的土地利用模式，显示出政府与市场的界限，已越来越模糊(Sorensen，2003)。政府与市场的二元论，已不能给我们对土地利用制度有更多的了解。近来新制度经济学的崛起，提供了许多新的理论与工具，使我们能更有效的与更深入的了解制度于经济、政治与社会的影响(Matthews，1996)。因此，如何利用新制度经济学的理论与方法，跳脱传统上对土地利用制度讨论的限制，并扩大对土地利用制度的了解，乃是本文的主要目的。

新制度经济学有别于传统新古典经济学，它强调以个人为基础的方法论(Methodological individualism)，唯有个人有权做决定，并享受这个决定带来的好处与坏处，他就会有动机去做最好的决定。但好的决策并非容易，这牵涉到另一个新制度经济学所强调的看法，它的知识论认为人所处的环境是充满不确定性与不完美信息的世界，且人也不是完全理性的，而认同Herbert Simon(1957)所主张人是有限理性(bounded rationality)的，所以新制度经济学认为个人是最重要决策单元，且他是自利的、有限理性的、主观地解读他所收集到的有限信息，其决策是当时情况下他认为是最好的。所以他会犯错，从中学习累积经验，藉由尝试与犯错的学习过程中，渐渐达到对他最好的决策(Hayek,1945)。所以，人处在有限信息与有限理性的世界中，在自利的动机驱使下，便有可能做投机行为，巧取不正当的利益，这时候便需要规范(regulations)来提供信息、降低不确定性与降低投机行为的风险(North,1990)。这些规范与相关降低不确定性与投机风险的花费，便是所谓的?交易成本?，由Williamson(1975，1985)卓力发展而成的交易成本经济学(transaction cost

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economics)，为新制度经济学中最主要分析方法之ㄧ。

新制度经济学另一个主要分析方法为财产权理论，先由Demsetz(1964及1973)发展，尔后由Barzel(1997)奠定较为完备的理论基础。依据Barzel的定义，他将财产权分为经济的与法律的产权。经济产权便是指事实上的财产使用权(de facto rights)，即对某财产具有直接或间接的使用、收益、处分与移转的权利。而法律财产权(de jure rights)，即这些财产权的使用权是受到政府的认可、保护与执行的。可是前者的存在，不以法律是否支持或认可为必要。如在国家权力衰败之际，经济产权一样存在，只是可能由传统习俗、宗教信仰或个人武力所之支持与保护。将产权分成经济的与法律的，跳脱了财产权只有的法律的定义与概念，开启了财产权经济分析的视野。更重要的是Barzel认为一个财产权是由很多不同属性的权利(attribute)所组成的。而要厘清所有的这些权利属性的交易成本太高，因此产权是不可能被界定清楚的。这有别于传统经济学中，它认为财产权是被制度完整定义与界定清楚的，并且由政府完善的保护与执行，产权的交易是平顺而无交易成本的(Williamson, 2000)。所以在有限理性与信息的世界里，因为产权不可能被定义清楚，所以有些产权处在一个公共领域之中，引起众人的争夺(投机行为)，而引发不必要的交易成本。要厘清这些未被界定清楚的产权以降低交易成本，规范或制度便很重要。因此，产权的制度安排攸关交易成本的多寡与经济效率；产权之在再细分或整合，各有其优、缺点，端看哪种财货的经济产权特性适合于该种产权结构中，有较低的交易成本。

新制度经济学的交易成本与财产权理论能使土地规划学者对于制度的讨论，跳脱政府或市场二元论的肤浅讨论。故近来吸引了规划或土地经济学者，利用新制度经济学，重新检视土地使用中制度与产权的角色，如Alexander(1992，1994，2001a，2001b)。因此，本文将运用新制度经济学中之交易成本与财产权理论，探讨传统的土地利用制度与产权结构，有何问题与交易成本与其它可能的制度选择。本文将首先利用交易成本理论分析在土地利用上，有何交易成本与风险；其次应用财产权理论，重新检视公共财的概念与土地利用制度的关系；最后提出土地利用制度上主要的产权结构，并分析其优缺点。最后是结论，阐释这些分析结果，如何应用在土地利用管理上。

二、交易成本与制度选择

Williamson所发展出来的交易成本分析，主要承袭自Coase于1937所发表的“论厂商的本质”一文，Coase认为公司形成的原因是，某些交易在市场上的成本比它们透过公司组织内部交易的成本来的高，于是公司组织便形成了，将这些交易由市场转成公司组织，相同地，若公司组织不断扩大，使其公司组织成本过高，有些交易便会由公司组织外放到市场上。所以，组织的选择，取决于何种组织交易成本大小。Williamson (1975,1985,1998,1999,2000)更进一步，充实交易成本的概念与分析方法，他认为可从三方面

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来找出交易的特质(idiosyncrasy)与伴随的风险与成本，分别是交易的持久性与频率(如交易频率高且为长期，则交易双方容易产生信任，减少投机行为，降低交易风险)、交易的不确定性(不确定愈高，风险愈高，交易成本愈高)与交易财货本身的特殊性(asset specificity)。特殊性财货的投资风险与制度选择，是交易成本经济学主要探讨的重点，财货特殊性愈高，相互依赖性愈高，投机行为发生的风险也愈高，愈容易产生胁持的问题( hold-up problem)。胁持问题是交易成本经济学里一个重要的理论基础，即特殊性财货之高额投资，其高度依赖性将造成缔约前后协商实力的转置。试想若是一个生产者投入巨大金额兴建与购置一套高科技厂房与设备，但供应一个或很少的客户时，在设厂运作后，由于合约的不完整性，买方可能借故要求降价，此时卖方因已投资巨额资金，对于买方的胁持的行为，只能被迫接受，卖方的准租，将被买方的投机行为所撷取。在没有特别的保护机制下，如抵押品、特别契约设计或产权整合，这种高风险交易便不会发生，产生双输的局面。

因此，不同的交易，具有不同的交易特质，在了解该项交易的特质后，比较何种制度适合该项交易的进行，能有较低交易成本，以创造较高的经济效率。制度的选择可从，最自由且无风险的完全市场竞争下的市场机制，依次为；有风险但可用市场的方式(如契约)完成交易，混合型契约；若风险过高则需产权整合将交易内划至组织内，从富有弹性的市场组织如公司至高度行政管制的政府组织(如图1所示)。其个人诱因之激励程度，也随图的左边依次向右递减。

图 1 交易成本下的制度选择路径图

k=0

A (完美市场)

B (风险产生)

A (“Idea” Market)

s=0

C (混合契约)

k>0

市场保护机制

s>0

D (私有公司)

行政管理之强化

公部门

E (行政规章)

k = 风险 s=保障机制

资料来源: Williamson, 1999, p.337

F (公部门)

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因此，在土地利用里，主要的交易风险、投机行为与交易成本为何呢?又适合甚么样的制度呢?在回答上述问题前，需先介绍产权理论以了解在土地利用里，主要的交易风险与投机行为，其症结乃在于公共财的问题，由下节详述之。

三、公共财理论与财产权

（一）公共财与俱乐部理论(Club theory)

在土地使用规划制度的讨论里，公共财扮演着一个很重要的角色，Samuelson(1954)的公共财理论；将财货分为私有财与公共财两种，公共财具有无排他(nonexcludability)与无敌对(nonrivalrous)的特性，使市场无从提供足量的公共财。这也是许多学者认为为何我们需要土地规划制度的原因，因它控管公共财的提供，使其具有一定的量与质，进而确保了生活环境质量(Klosterman，1985)。然而，从Samuelson所发表的公共财理论以来，已遭遇不少的挑战与质疑。

Buchanan(1965)便针对公共财中的无敌对的特性，提出了挑战。Buchanan的俱乐部理论(Club Theory)，认为Samuelson将财货二分为纯私有财与纯公共财，是不周全的。而事实上，符合纯公共财特性的财货很少，大多数的公共财实际上是一种介于纯私有财与公共之间的 “俱乐部财”(club goods)，财货的公共性(publicness)与私用性(privateness)，仍有很多不同程度的差别。完全无敌对的消费是稀有的，大多公共财物的无敌对性是有限度的，其程度决定于有多少个消费者。举例来说，在一个会员制的游泳池里，只有少数会员在使用，他们的效用并不会因为多一个会员使用而减少，此时游泳池具有无敌对性的消费特性，且这时反而会因为多一个会员的加入，降低分担的游泳池的成本，而提升经济效率。可是当会员人数不断增加至一个临界点时，多一个人的使用其所带来的拥挤，将影响其它会员的使用效用，则其无敌对性的消费特性消失，且当降低的效用低于其所降低的分担成本，尔后愈多的会员加入，只会降低更多会员的效用，使一些会员因过度拥挤而退出该游泳池的使用。从游泳池的例子中，可看出大多具共享性的公共财货如道路、公园，其公共性是有程度的不同，其最适的使用效率，端看其能容纳使用者的人数与分担的成本之间的关系。

但Buchanan理论并非没有缺点，他假设成员间皆为均质、公平的分担成本与有一个完美的排除非会员使用的机制，太过简单与现实世界的情况有颇多的差距。不过他证明了公共财理论中无敌对消费特性的概念，是不周全的概念且偏离实际。至于另一个公共财的特性，无排他性的特性即是撘便车的问题，这个问题的本质即是外部效果(external effect)的问题，从这个角度看来，公共财与外部性的问题本质是一样的，就是如何排除搭便车者的问题。因为，外部性可能是正面的或负面的，一个正外部性即是人们享受了接受好处，却没负担任何成本，而这就是公共财的问题。而负外部性即一个人的行为，伤害他人利益，却没有补偿。因此，搭便车的行为，便是一种外部性，且缺乏相关法律或技术去排除这种侵犯他人财产的行为，这就是产权不清楚的问题。财产权理论能够补足俱乐部财理论所没有

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