中日循环经济比较研究

中日循环经济立法比较研究

摘要 改革开放以来，由于我国使用传统经济发展模式，资源开发的迅速扩大和能源消耗的迅猛增长，使脆弱的生态环境和有限资源承担着有史以来最多的人口和最大的发展压力。发展循环经济己经成为我国当前可持续发展的必然选择。日本成功地实施了循环经济的发展模式，取得了明显的环境、社会和经济效益，是建设循环型社会的典范。比较研究中国和日本循环经济立法的优势与不足，对于加快中国循环经济的发展进程，建立适合中国经济、环境、社会条件的循环经济法律体系，具有重要的理论意义和实践意义。 关键词 循环经济 日本 中国 立法比较 引言

随着我国经济快速增长和人口不断增加,水、土地、能源、矿产等资源不足的矛盾越来越突出,生态建设和环境保护的形势日益严峻。面对这种情况,按照科学发展观的要求,大力发展循环经济,加快建立资源节约型社会,就显得尤为重要和迫切。循环经济在发达国家发展很快,已成为一股潮流和趋势。 “‘循环经济’的思想源于美国经济学家鲍尔丁20世纪60年代提出的‘宇宙飞船理论’”

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和“用能循环使用各种资源的循环式经济代替过去的单程式经济”的观点。1970年,A·克尼斯等人基于生态系统的危机,即物质代谢结构的崩溃而撰文提出了“物质循环分析论”(也称生态经济理论),认为“人类的经济活动应当包括资源、能源的投入→生产加工→分配流通

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→最终消费→排放废弃物的全过程。”1972年,英国学者J·罗宾逊根据当时的环境污染问题与传统经济学的缺陷而发出了“传统经济学理论的第二次危机已经到来”的呼吁,认为应当该改变经济学理论的基本构造。20世纪80年代以来,西方发达国家开始采取从源头预防废弃物产生,以达到从源头预防环境污染的目标。发达国家政府通过制度创新,在传统市场经济框架内引入了环境规制和环境交易制度体系,把环境作为经济要素纳入市场经济循环之中。它们通过对循环利用资源和废弃物进行专项立法,进而发展到进行综合立法来促进循环经济的发展和实践。美国、德国、日本和欧盟均对循环经济进行立法来保护环境与资源，实现绿色GDP增长。尤其是日本，从基本法、综合法、专项法多个层面制定了多项循环经济法律法规。这些法律法规既保障和促进了经济发展，又把这、保证了环境质量的改善，为我国它提供了有益的启示。从1999年开始,在国家环保总局积极推动下,我国也开始了循环经济的实践活动。经过几年的探索和实践取得了一定的成效,并成为我国科学发展观指导下,理想的经济发展模式之一。

一、循环经济的概念及核心

2008年颁布的《中华人民共和国循环经济促进法》中循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。减量化，是指在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生。再利用，是指将废物直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用，或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用。资源化，是指将废物直接作为原料进行利用或者对废物进行再生利用。

循环经济(recycle economy)是1992年联合国环境与发展大会提出走可持续发展道路之后，在少数发达国家中出现的新的经济发展模式，循环经济本质上是一种生态经济，它要求用生态学规律来指导人类社会的经济活动，实施循环经济的目的是为了保护环境，实现社会、经济和环境的协调可持续发展。循环经济是以生态学原理为基础,以经济学原理为主导,以人类经济活动为中心,运用系统工程方法,从最广泛的范围研究生态和经济的结合,从整体上去 ①②

王蓉：《资源循环与共享的立法研究》，法律出版社，2006年，第3页 汪劲：《环境法》，北京大学出版社，2006版，第508页

研究生态系统和生产力系统的相互影响、相互制约和相互作用,揭示自然和社会之间的本质联系和规律,改变生产和消费方式,高效合理地利用一切可用资源。循环经济倡导的是一种与环境和谐的经济发展,以减量化(Reducing)、再利用(reusing)和资源化(recycling)为运行原则；以低消耗、低排放、高效率为基本特征；以资源高效利用和循环利用手段,达到实现物质资源的有效利用和经济与生态的可持续发展。它要求把经济活动组成一个“资源→产品→再(次)生资源→最小量污染排放(必要审慎的污染排放)”的反馈式流程。循环经济是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统经济模式的根本变革,对于各国和整个世界经济、社会的发展,都具有重大的意义。

基于上述“循环经济”的主要概念，循环经济的内涵主要包括:第一，要着眼于生态效率，把经济效益，社会效益和环境效益统一起来，循环经济的前提和本质是清洁生产，这一论点的理论基础是生态效率；第二，优化环境资源的合理配置，循环经济的根本目的就在于保护日益稀缺的环境资源，优化环境资源的合理配置；第三，要求产业发展的集群化和生态化，这样才有可能形成核心的资源与核心的产业，成为生态工业产业链中的主导链，以此为基础将其他类别的产业相连接，组成生态工业网络系统。 二、日本循环经济法律制度的现状及特点

1991年，日本国会再次修订了1970年的《废弃物处理法》，并通过了《资源有效利用促进法》。1993年，日本又以减少人类对环境的负荷为理念制定了《环境基本法》，实现了环境立法从完备单项法律体系为目标走向法典化的重要一步。此后，《容器和包装物的分类收集与循环法》与《特种家用机器循环法》分别在1995年与1998年被通过。到90年代末，伴随着这三项法令的实施，日益增长的公众意识逐渐演变成为一种需求，需要改变现存的社会经济体系，并发展一种能使得日本在21世纪克服其环境与资源限制的新型社会经济体系。日本国际贸易工业部工业结构委员会在1999年7月准备了一份《循环经济规划》的报告，这份报告认为，为了同时取得环境保护与经济的可持续发展，必须建立起“一种循环型经济体系”，以便将环境保护与节约资源融合到经济活动的各个层面。2000年被命名为日本“资源循环型社会元年”，同年日本国会通过了六项法案：《建立循环型社会基本法》、《废弃物处理法》（修订）、《资源有效利用促进法》（修订）、《建筑材料循环法》、《可循环食品资源循环法》、《绿色采购法》。2002年还通过了《车辆再生法》。

目前日本的循环经济立法是世界上最完备的，这也保证日本成为资源循环利用率最高的国家。它的循环经济立法模式在立法体系上更有规划，采取了基本法统率综合法和专项法的模式。2000年前后形成的循环经济法律体系呈现出以下层次（见表）：

日本循环经济立法体系表 法 律 层 次 法 律 名 称 制 定 时 间 基 本 法 《环境基本法》 1993年 《建立循环型社会基本法》 2000年 《废弃物处理法》 1970年 综 合 法 《资源有效利用促进法》 1991年 《容器和包装物的分类收集与循环法》 1995年 《特种家用机器循环法》 1998年 《建筑材料循环法》 2000年 专项法 《可循环性食品资源循环法》 2000年 《绿色采购法》 2000年 《多氯联苯废弃物妥善处理特别措施法》 2001年 《车辆再生法》 2002年 由于《建立循环型社会基本法》是调整循环经济是基本法，处于循环经济立法的核心位置，这部法律的特点基本上能够体现日本循环经济立法的主要特点。该法有以下几个显著特点：第一，立足于日本环境与资源的现实情况，战略性地将立法提高到建立循环性社会是高度，以可持续发展为宗旨。第二，国家、地方政府、企业和公众合理分担责任。第三，采取

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了环境影响事先评价制度。第四，以法律的形式规定了建立循环型社会的计划和计划实施的时间表，确保循环经济是贯彻实现。第五，一科技和教育为后盾，加强技术研发和普及循环经济知识。第六，鼓励民间团体自愿活动，加强国际协调与合作。 三、我国循环经济立法的实践活动及特点

建国以来,我国经济发展延续的是一条资源和能源高投入、高污染、单位资源和能源低产出的粗放型的道路。时至20世纪90年代末频繁爆发的环境事故,环境问题成了制约我国经济发展的瓶颈,引起了党和国家的高度重视。从1999年开始,国家环保总局率先从企业、区域 社会三个层面上,在全国范围内积极推进循环经济的理论研究和实践探索,在对我国循环经济战略框架、立法和指标体系等深入研究的基础上起草了《关于加快发展循环经济的意见》这是我国循环经济模式进入实践领域的肇始。在“可持续发展”这一基本国策的指导下，2000年6月29日《中华人民共和国清洁生产促进法》公布，启动了我国推行循环经济发展模式的步伐，这是建立我国循环经济法律体系的一个良好开端，在《环境保护法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《中华人民共和国环境影响评价法》等法律中也有此方面的规定。另外，我国还制定了一系列法规、规章，主要有：《关于开展资源综合利用若干问题的规定》、《关于完善现有综合利用政策几点补充规定的通知》、《关于资源综合利用项目与新建和扩建工程实行“三同时”的若干规定》、《1989-2000年全国资源综合利用发展纲要》、《粉煤灰综合利用管理办法》、《冶金工业资源综合利用实施细则》、《化学工业资源综合利用实施细则》、《能源部粉煤综合利用管理办法》、《国务院关于加强再生资源回收利用管理工作的通知》等。现行的这些政策、法律、法规为规范我国循环经济的建设提供了法律支持，但是循环经济的法律体系尚未建立。2008年8月29日已由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于通过，现予公布，自2009年１月１日起施行的《中华人民共和国循环经济促进法》将我国的循环经济法律体系的建立推进了一个新的层面。

由于我国所处的社会经济发展阶段不同，面临的环境与可持续发展问题不同，循环经济立法，一方面要总结国内外大量的实践经验，另一方面要将时代特征、中国特色、行业特点

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和自身特长有机结合，形成有特色的循环经济立法 。这也使得我国的循环经济立法具有了以下特征：

第一，综合管理法。我国在立法时是由全国人大环资委牵头，协同全国人大法律委、财经委、常委会法工委、国家发改委和国家环保总局的有关部门共同参加法律的起草工作，层次高，立意深，表明我国的循环经济法并非单一法，而是涉及众多相关部门的综合性管理法律。立法的目的是为了实现“投入最小化、废物资源化、环境无害化”，达到以最小发展成本获取最大经济效益、社会效益和环境效益的综合目的。

第二，减量化优先的全过程治理法。由于发展阶段的不同，发达国家的循环经济立法多强调资源化，强调环境保护。而我国循环经济立法遵循“减量化是循环经济第一法则”的要求，重点强调“减量化”，从而保证在发展的源头上实现资源节约，在发展的过程中实现多重利用，在发展的结果里实现综合效益。

第三，既有总体框架，有重点突出。我国的循环经济法既有一般综合法的框架，又突出主要工业行业和重点企业，着力解决影响我国循环经济发展的重大问题。我国循环经济法专 ③④

参见《建立循环型社会基本法》第20条 2007年8月26日，全国人大环资委副主任、循环经济立法起草小组组长 冯之浚 十届全国人大常委第 二十九次会议上，《循环经济法（草案）》首次提交审议。

门设立了重点企业管理制度，明确提出节能减排的强制要求，并定期进行审核。可见，从实际出发，突出重点，着力解决主要矛盾，是我国循环经济立法的重要指导思想之一。

第四，法律文本与配套法规有机结合。我国的循环经济法既要普遍适用于全国不同地区，又要涵盖从资源开采到废物最终处置的整个经济过程，还要突出重点行业和企业，在循环经济法立法的同时，同有关部门研究制定与之配套的政策、法规、规范、制度、标准、技术支撑体系，为我国循环经济的科学发展提供法律依据、技术保障和行为规范。

第五，制度安排完善。 我国的循环经济法，为循环经济的健康发展设立了八项基本制⑤

度。第一，建立循环经济规划制度，明确政府绩效评价考核和鼓励、限制或禁止措施的具体要求。第二，建立循环经济评价指标体系和考核制度，杜绝一些地方重经济增长、轻资源和环境保护的做法。第三，建立循环经济的标准、标识、标志和认证制度，规范政府评价循环经济发展状况的依据和手段。第四，建立以生产者为主的责任延伸制度，明确生产者应依法承担其产品废弃后的回收、利用、处置的责任。第五，建立对重点企业资源节约和循环利用的定额管理制度，加强对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、建筑、造纸、纺织、食品等主要工业行业的高耗能、高污染企业的监管。第六，完善产业政策制度，规范和引导符合循环经济要求的产业发展，限制高消耗、高污染行业的发展。第七，建立政策激励制度，调动各行各业的积极性，鼓励走循环经济的发展道路。第八，建立明确政府、企业和公众责任的有关制度，以在生产、流通、消费各环节中，充分发挥政府的主导作用、企业的主体作用和公众的参与作用，形成推动循环经济发展的整体合力。以上八项制度准确地把握了我国发展循环经济的本质要求，确保权责明确、行为规范、监督有力、高效运转，体现了激励和约束两方面的机制和措施，为循环经济成为真正意义上的法治经济提供了制度保障。

四、中日循环经济立法比较

1、两国发展循环经济立法的背景不同 。

日本20世纪60年代的高速经济增长,是以大量消耗资源和能源、破坏自然环境和生态平衡为代价的。为实现“追赶型”现代化,缩短与发达国家的差距,日本政府采取了“生产优先”的经济政策,片面地注重工业化发展,忽略了环境保护,最终导致环境污染、公害事件频繁发生。自1970年,“环境保护国会”开始大规模保护立法后,政府、企业以及地方公共团体非常重视环境保护问题,拨巨额资金用于环境技术开发以及环境治理和保护。值得一提的是,70年代发生的两次石油危机增强了日本政府及企业对节能降耗生产设备、技术的投资和研究开发力度,从而使日本环境得到了显著改善,由过去的公害天国发展成为当前的环保先进大国。然而,随着日本经济发展,国民收入不断提高,需求量和消费量不断增大,垃圾排放量也成倍增加,造成垃圾处理场所紧张、非法丢弃行为屡禁不止,以及垃圾处理过程中产生二恶英等有毒化学物质造成环境污染等严重的社会问题。经过认真反思,日本政府清醒地认识到上述问题产生的根本原因在于日本“大量生产、大量消费、大量废弃”的不可持续的社会经济发展模式。而解决这一问题的根本方法在于构筑废弃物处理与资源循环再利用一体化的物质循环链条,建立以抑制天然资源消费、降低环境负荷为中心的“循环型社会”,发展循环经济,进而逐步形成“最佳生产、适度消费、最少废弃”的可持续的社会经济发展模式。同时，西方发达国家尤其是德国和美国通过对循环经济立法来保护环境与资源以促进GDP增长，对日本进行循环经济立法也起到了一定的推动作用。

建国以来,我国经济发展延续的是一条资源和能源高投入、高污染、单位资源和能源低产出的粗放型的道路。时至20世纪90年代末频繁爆发的环境事故,环境问题成了制约我国经 ⑤

2007年8月26日，全国人大环资委副主任、循环经济立法起草小组组长 冯之浚 十届全国人大常委第 二十九次会议上，《循环经济法（草案）》首次提交审议。

济发展的瓶颈,引起了党和国家的高度重视。目前，我国正处在工业化加速发展阶段，不仅面临因人口增加和生活水平提高而来自消费环节的大量废物问题，更面临由于经济高速增长中生产经营粗放、资源能源利用效率较低、污染产生排放严重所引发的资源环境问题。中国己经丧失了采用“大量生产、大量消费、大量废弃”为特征的传统经济发展模式的条件:钢

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铁、铝、铜、石油等主要生产资料已经不能自给，又遭遇能源瓶颈制约，环境也呈现“局部好转、整体恶化”的态势。要在资源，环境约束下保持经济快速增长必须转变经济增长方式，循环经济因而成为必然选择。以立法的形式来保护和促进这种新的经济增长方式亦成为必要。

2、两国循环经济立法机构与立法目的不同。

我国在立法时，是由全国人大环资委牵头，协同全国人大法律委、财经委、常委会法工委、国家发改委和国家环保总局的有关部门共同参加法律的起草工作，层次高，立意深，表明我国的循环经济法并非单一法，而是涉及众多相关部门的综合性管理法律。立法的目的是为了实现“投入最小化、废物资源化、环境无害化”，达到以最小发展成本获取最大经济效益、社会效益和环境效益的综合目的。

日本的循环经济立法从孕育、产生到不断健全和完善，都体现出了明显的环境保护色彩。1994年，日本内阁制定环境基本计划，首次提出“实现以循环为基调的经济社会体制”。《环境白皮书》提出“环境立国”的新战略，将环境保护提到了国家战略的重要地位。尽管已经做出上述努力，但是由生产和消费产生的废弃物仍然是日本面临的主要国内问题之一。为此，在1996年的《环境基本法》之下，日本于2000年召开“环保国会”，参众两院表决通过和修订了《促进资源有效利用法》等多项法规，并相继颁布实施了废弃物处理、资源有效利用、政府绿色采购以及涉及容器包装、家电、建筑材料、食品和汽车再生利用等八部专门法。显而易见，日本的循环经济立法起源于废弃物问题，以解决环境污染问题为目标，旨在解决整个社会发展进程中面临的环境问题，基本上是以环境保护为中心的法律。 3、两国循环经济法律法规在各自的法律体系中所处的地位不同。

日本以《建立循环型社会基本法》作为母法，处于循环经济立法的核心位置，并在该法的指导下颁布实施了废弃物处理、资源有效利用、政府绿色采购以及涉及容器包装、家电、建筑材料、食品和汽车再生利用等八部专门法，形成了以基本法为统领、综合法和专项法相配合的完整的循环经济法律体系。

我国尽管以颁布实施了《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》等一系列法律法规，这些政策、法律、法规为规范我国循环经济的建设提供了法律支持，但是循环经济的法律体系尚未建立，没有正真意义上的循环经济基本法。同时，与之相配套的规范性体系还没有完全形成，使得循环经济在我国的实施不能完全到位。 4、两国循环经济法律法规调整的范围不同。

日本制定实施的循环经济法律法规遍及社会生活的各个方面，废物处理、资源利用、政府采购、产品包装、家电、建材、食品、汽车等各个方面都有相关的法律规范进行调整，成为发达国家中循环经济立法最全面的国家。这对促进日本循环经济发展起到了重要作用。这些法律的实施产生了非常显著的效果。目前，日本的废弃物再生利用率己达到了很高的水平，例如碎玻璃、铁罐、铝罐、塑料瓶、旧塑料、废纸、汽车等的再生利用率分别为78%、84%、

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81%、35%、46%、57%、80%，产生了极大的经济效益、社会效益和环境效益。 我国现行的循环经济法律法规在调整范围上过于狭窄，仅限于调整生产领域，其相关是配套规范主要涉及节水、节材、可再生资源、废旧产品及废物的回收利用等四个领域。相对于日 ⑥

中国目前的石油、天然气等能源的使用量逐年上升，而中国本身的能源自给率却在下降。到2020年中国的石油自给率将接近50%，也就是说另外50%需要进口，进口量将达到2亿吨以上。这已经成为中国经济发展中所需突破的重要瓶颈。 ⑦

张潇丹：《中日韩三国循环经济合作研究》，延边大学，2007年

本无所不抱的规范体系而言，我国的循环经济法律规范调整范围过于狭窄；涉及日常生活的垃圾、废弃物、家电等的回收再利用方面的规范缺失；在责任追究上，也只是过多的在强调企业自身责任。

5、两国循环经济法律法规在社会生活中所起是作用不同。

日本是最早发展循环经济的国家。其在制定相关循环经济的法规的过程中,它先是自上而下制定综合性的循环利用法,然后向具体领域推进，其法律规范在社会生活中具有指导和规范的作用。

我国在立法模式上与日本不同，我国发展循环经济是先在具体领域实行循环经济思想,然后建立综合性的循环经济法规。其作用是对相关生产着给予有效的鼓励和支持，以促进生产发展，经济增长。 结语

日本作为世界第二大经济强国，在快速工业化的道路中，加倍地体验了环境破坏和污染的苦果。人们普遍认为，中国己经进入重化工业时代。为了避免传统经济发展模式给我国环境与资源造成进一步的压力，实施循环经济成为必要。因此，通过立法促进废弃物的回收和综合利用，以法律的形式规定循环经济制度，是此项制度发展的必然趋势。但鉴于我国的国情以及现有法律体系结构和环境立法传统，照搬、照抄国外循环经济的立法模式是不可行的，只能根据我国循环经济的立法现状，在有关层次上结合国情，借鉴和吸收国外先进的立法经验，创建具有中国特色的循环经济法律体系，使我国的经济走生态化发展的道路，实现环境与经济的可持续发展。

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