浅谈我国城市社区管理中存在的问题与对策(2)

（二）城市社区管理的内涵

社区管理是指在社区范围内，由政府主导的，社区职能部门、社区单位和社区居民为维护社区的整体利益、推进社区全方位发展，对社区公共事务和公益事业进行的有效调控和自我管理。从上述定义中我们可以看到:

第一, 城市社区是宏观城市社会的缩影。它不仅包括一定数量和质量的人口，而且还包括由这些人所构成的社会群体和社会组织；不仅包括人们的经济生活，而且包括政治、文化生活等。它包括了城市社会这个有机体的最基本的内容，是宏观城市社会的缩影。

第二，社区的地域要素和人口要素是基本相同的,社区管理的范围和人群基本上就是以前街道所管辖的范围和在此区域上生活的居民。社区成员之间虽具有一定的归属感和认同感，但其成员与农村社区不同的是成员多样化。

第三,管理机构呈多极化态势,既有作为主导的社区党组织和行政部,也有政府各职能部门在社区的派出机构,主要有警署、工商所、税务所、环卫所、粮管所、物业管理公司、医院等,另外,园林、绿化、消防、信访、地志、人口普查等职能,也有相应的工作机构承担。还有社区范围内的企事业单位,如学校、机关、商店、企业等,这些单位存在于社区范围内,和社区息息相关,而这些社区单位拥有的资源较多,各有优势,由它们来参与社区管理,能通过资源共享的途径来解决很多问题和困难,加大管理的力度,另外还有广大的居民。

二、城市社区管理在社会发展中的重要作用及意义

随着城市建设步伐的加快和政治经济体制改革进程的不断深入，城市社区管理在我国社会发展研究领域中的地位逐渐提升，越来越多的学着和社会学家以及社会公民认识到城市社区管理的重要作用和深远意义，一些地方政府和先进社区已经开始了颇具实践性和操作性的积极探索。在城市社区管理中，社区管理的作用主要体现在一下几个方面：

（一）有利于推进政治体制改革和政治民主化进程

我国的政治体制改革正在积极稳妥地推进。政治体制改革要求政府转变职能,把那些不该管也管不好的事交给社会其他组织来管。加强社区管理适应了政府体制改革的要求。②同时, 政治民主化的发展意味着广大居民将越来越广泛地参与到社

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康之国：《构建城市和谐社区与社区治理创新研究》，知识产权出版社2008年。

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会公共管理与政治生活中。社区管理过程中广大市民积极参与,建立相应的自治组织,实现一定程度的自治,是我国社会主义民主政治的重要表现,将会大大推进我国的政治民主化进程。

（二）有利于提高社区居民的生产、生活质量

社会发展的根本目的在于人的全面发展,而人的全面发展又有一个重要的前提,那就是健康,身体和心理的健康。健康来自两个方面,一是锻炼,二是医疗,而社区管理可以强化这两个因素。社区健身设施的布置和健身活动的开展,使人们的参与热情大大提高,使健身场所和设施的利用率大大提高,也使锻炼的效果得到保证;社区管理机构通过对社区卫生资源的合理配置,建立和完善防病网络、防疫网络和治病网络,有效地开展防病治病工作,保障居民的身体健康。 随着社区的发展,社区居民的文明素质也要不断提高。居民文明素质提高的途径有两条,一是约束。通过强制使居民改掉不文明的习惯及不符合社会发展的行为。二是教育。通过政治教育、业务培训、兴趣培养、技能教育等多渠道、全方位的教育,使广大居民的文化知识,艺术修养等各项素质得到全面的提升。

（三）有利于推进城市现代化建设

管理和服务是城市现代化的基础,也是城市有序运行的重要保证。改革开放以来, 我国各项社会事业得到了很大发展,居民的生活水平不断提高,城市面貌发生了翻天覆地的变化。加强城市管理,为经济社会的发展和居民的生活提供良好的秩序和优美的环境,已成为现代化建设中必须研究的重大课题。街道和社区是落实城市建设和城市管理各项任务的重要力量,在服务群众、凝聚人心、化解矛盾、推动城市经济社会又好又快发展等方面发挥着重要作用。实现城市管理现代化,首先要从街道这个基础层面抓起。

（四）有利于促进社会和谐稳定

在现实生活中,由于政治信仰、思想认识、收入水平、教育程度、家庭影响等各方面的差别,导致人们产生种种不同的观念、想法,造成一部分人心理上的失衡,有可能形成不稳定的因素,而婚姻、家庭、子女、职业、生活条件等几乎人人要面对的问题,同样也会诱发不稳定因素。而有效的社区管理是及时发现不稳定的苗头,控制不稳定因素并将其消灭在萌芽状态的有力手段。居委会与社区居民的关系最近,相互之间依赖性强,通过居委会去做工作,比较容易见效。如果没有强有力的基层管

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理,不安定因素得不到控制,它将会迅速蔓延,从而影响整个社会的安定局面。

三、我国城市社区管理中存在的问题

（一）社区管理体制行政色彩浓厚

尽管这些年各地城市在改革行政型社区管理体制方面已经做出了不少努力, 但社区管理的行政色彩仍然很浓。

一方面, 我国城市的社区类型比较单一,基本上仍然以行政型社区为主。就正在推行的“两级政府,三级管理”的社区管理体制来说,所谓两级政府是指市级政府、区级政府。街道办事处是区级政府的派出机构,含于“两级政府”之中,它既是政府各项政策的具体执行者,又是调节社区政治、经济、文化等活动的中枢。三级管理是指市级政府、区级政府、街道办事处三者自上而下的管理模式。街道办事处管理着居委会,并通过它处理大部分具体的社区事务。

另一方面, 街道办事处政社不分的状况并没有大的改观,它仍然承担着过多的行政管理职能。其后果是既未能够明显减轻政府的社会管理负担,也没有能够很好地发挥自己应有的社会管理职能,致使社区成员越来越高的物质文化生活要求难以得到满足,同时也没有从更深层次上提高广大居民民主参与社会管理的意识。这种做法与社区建设的初衷相去甚远,只能说是政权建设,而非真正意义上的社区建设。

最后, 作为居民群众自治组织的居委会的工作方式也带有较浓厚的行政色彩。因为事实上居民委员会受街道办事处的领导,所以其日常工作不得不服从街道的安排,进而也陷入了繁杂的具体事务之中。过多的事务性工作必然会弱化居委会自治组织的管理职能。

（二）社区组织结构设置不合理

中国传统经济体制下，城市基层社区的组织构架是由的区政府、街道办事处、居民委员会三级组织构成。其中区政府是我国城市的基层政权机关，街道办事处是区政府的派出机构，居民委员会是街道办事处指导下的基层群众自治组织。③然而，这种组织结构具有明显的不合理性。

一是在实际操作中，组织机构层级过多，国家政策执行困难，组织机构缺乏权威性。相比来说，街道办事处虽然组织机构的职权少，层级低，但内设机构多工作人员身兼数职，要适应各个职能的工作需要。组织机构划分不合理，影响力街道办

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张俊芳：《中国城市社区的组织与管理.东南大学出版社》，2004年09月。

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事处工作效率的提高。居委会组织处于有组织无管理的状态，很多的工作没有有序有效的开展，没有很好的发挥居民委员会基层组织，联系民众纽带的重要作用。 二是社会团体和中介性社会组织发育不足。在我国城市基层社区除了街道办事处和居委会以外，其他社会团体和中介性社会组织不仅数量有限，而且缺乏独立性。比如，在许多居民小区，像社区服务志愿者协会、计划生育协会、老年人协会等组织的主要工作，大多由居委会干部兼任。即使是居民委会员这样的自治组织，也往往成为街道办事处的“办事员”。

（三）社区管理制度不规范，管理权力缺乏监督和制约

良好的社区要发挥合力功能，必须有一系列的规范、制度、秩序和管理。既要确定组织及其成员相互交往和解决问题的正确方式，又要规范对越轨者宽容的限度。虽然这些年,我国加强了社区方面的立法工作,相继出台了一些法律法规。但社区管理仍存在不少问题，一是街道办事处作为政府行政机构，对自身行政服务和管理的范围没有制定明确的制度规范，造成无权管理或越权管理；二是社区内的市、区属机关和企事业单位，分别受各自条条的领导，按条条的指令行事，与街道办事处之间的关系缺乏有效的政策和法律依据，往往造成社区事务相互推诿扯皮；三是社区内的社会团体等组织没有形成有效的行为规范，让社区成员来共同遵守。对于社区行为越轨者，社区组织也缺乏行政上或法律上适当而有效的惩罚；四是社区管理运行尚未形成条块结合的监督机制，有关专业管理部门权力过于集中，对它们的工作质量和一些不正之风难以进行监督和制约。

（四）社区服务内容和形式单一，不能有效满足居民要求

健全的社区服务体系,其主体应该是多元化的,既要发挥社区居委会的作用,同时也不可忽略社区专业服务组织,社区志愿者组织、社区中介组织及其他民间组织等非政府组织的作用。

城市的社区服务，已经从单纯物质扶助的福利和救助发展到对社区居民物质和精神需要的全面服务。现阶段,我国社区服务主体主要还是社区居民委员会提供的一些简单的行政上的服务,例如民政部门重视对老年人口的生活照料服务，卫生部门大力推进社区卫生康复治疗服务；文化部门提倡社区文化设施的充分使用，教育部门要求发挥社区教育功能；卫生部门促进卫生保健的开展，计划生育部门开展对育龄妇女的生育健康服务等等。这些社区服务具有很大的共通性和重复性，对于居民日常的文化生活需求基本上无法满足。

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（五）社区居民对社区缺乏认同感，参与的广度和深度不够

社区是与居民生活联系最直接、最密切、最全面的地域，居民才是社区真正的主人。现实生活中，社区居民与单位对居民委员会缺少认同，既不了解社区情况,也不关心社区公共事务,对社区缺乏认同感和归属感。居委会的选举，虽然有法律明文规定，但由于可以实行居民代表选举，许多地方都把居民代表选举居委会作为普遍通行的制度，导致许多居民把社区管理工作完全看作是街道办事处和居委会的事，没有把自己看作是社区管理的授权者，对社区内的社会活动、经济活动、文化活动和政治活动参与兴致不高，使得社区管理工作要全面、深入展开的困难较大。此外，在市场经济条件下，由于人们认识上的偏差，价值观、利益观发生了扭曲，居民公益事业参与度大大降低。

（六）社区管理队伍整体素质不高，专业化程度较低

目前，我国城市社区管理人员大多未经过社会工作的专门培训， 缺乏社会知识和专业管理知识，其工作方法多是行政方法；另一方面，社区管理人员绝大多数年龄偏大，老龄化现象严重；再有，我国居委会工作人员大都不是通过公务员考试进入学历偏低。这就降低了社区管理工作人员的队伍素质。④随着社会的发展，人们生活物质水平的提高，人们的需求趋向多元化和复杂化对社区服务与管理的专业化提出了更高的要求，现阶段社区管理成员的非专业化已不能适应新形势对社区管理者的要求。

（七）社区组织职能错位

街道办事处和居民委员会在社区管理中的职能不明确。街道办事处原本只履行一部分行政职能，但在社区管理中，行政、执法、街道经济发展等各项任务都下放到街道办事处，使它从一级基层政权的派出机构逐步演变为一个集行政管理、社区管理与服务的综合性机构。市、区的各专业管理部门也存在职能相互混淆的情况，他们还往往各自为政，工作布置繁杂和重复交叉，使街道难于应付。街道在难以承受如此之多的社会管理事务的情况下，往往把自已的部分职能转移到受其“指导”的居民委员会身上，久而久之，原本作为一种群众自治性组织的居民委员会，在承担了一部分行政职能后，与街道办事处之间实际上形成了领导与指导兼有的双重关系，而其原本的自治管理功能却日益萎缩。

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王英伟：《浅析学习型社区的学习功能》，《广西社会科学》2003第5期。

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