人民币外汇制度的沿革

第2章人民币外汇制度的沿革

在这一章中我们将集中对新中国成立至今的人民币外汇制度发展历程进行梳理和总结。实际上，所谓“外汇制度”并不仅仅包括汇率制度，而是指包括汇率制度和外汇管理体制内的一系列规则和设计，其主要功能在于维护外汇交易公平、合理配置外汇资源并且最终进一国内外经济的均衡发展。一般来说，汇率制度即指一国货币当局对本国货币汇率变动基本方式所作的规定和安排，而外汇管理则是指一国政府对外汇收支、买卖、借贷、转移及国际间的结算和外汇市场等实行的管理措施。就二者的联系而言，一方面，汇率制度的化选择必须有相应完善的外汇管理体制与之相配合，另一方面，汇率制度本身也基本上是过合理完备的外汇管理体制来实现的。所以，在对人民币汇率制度发展历程进行探究的同时对人民币外汇管理体制在不同时期的具体安排进行总结和归纳是十分必要的。

2.1改革开放前高度集中管理的外汇制度

2.1.1改革开放前人民币汇率制度的发展

2.1.1.1 1948--1953年的自由浮动汇率制

改革开放以前，我国实行的是高度集中、统一计划管理的外汇制度。从1948年中国人民银行成立到1953年全面推行计划经济体制，我国实行了短暂的自由市场汇率制度。1949年1月，天津率先公布了人民币汇率，当时公布的比价是1美元兑80元人民币。后来，上海、广州等地以天津公布的人民币汇率为参考，根据本地的物价水平分别公布了各自的人民币汇率。1950年，随着新中国经济秩序的逐渐恢复，中国人民银行统一了人民币汇价，并且明令禁止了外币在国内市场的流通和外币的黑市交易。这一时期的汇率是由国内外物价水平的变化来决定的，因此在某种意义上这一时期的汇率制度属于自由浮动的汇率制度。但是，由于这一时期国内严重的通货膨胀，人民币汇率变动十分频繁，波动幅度巨大。1950年3月，人民币汇率跌至1美元兑42000元旧人民币，较1949年初贬值了近520多倍后来人民币汇率又有了大幅的升值①。应该说，这一时期的汇

率安排在一定程度上起到了扶持出口、奖励侨汇的作用，但是随着1953年计划经济体制的全面实行，这样的汇率安排显然与计划经济体制不符，于是，从1953年开始，我国开始实行高度集中的固定汇率制。

2.1.1.2 1953--1978年高度集中的固定汇率制度

从1953年开始，我国进入高度集中的计划经济时期，这一时期的人民币汇率成为了一种计划核算的会计工具，因此要求稳定，人民币汇率安排按照换汇成本进行定价。在当时计划经济指导思想下，国家认为通过计划管理就可以实现收支平衡，因此汇率调节的基本功能被完全忽视掉了。1950年4月，中国同苏联签订《中苏贸易协定》，此后，中苏贸易往来口益密切，苏联逐渐成为当时中国最大的贸易伙伴(到上世纪50年代中期，对苏贸易额占当时中国对外贸易总额的60%以上)。根据《中苏贸易协定》，中苏双方将“保证货物之供应”，贸易价格“皆按世界市场价格之基础规定以卢布计算之”。另一方面，这一时期外贸企业的盈亏由国家财政平衡，而外汇收入则必须全部出售给国家，外汇支出按国家计划进行配给。因此，这一时期的人民币汇率逐渐与国内外物价水平脱钩，造成了汇率水平实际上的高估。1952年初，受抗美援朝战争的影响，我国停止了人民币对美元汇率挂牌价。从1953年起，人民币与英镑挂钩，汇价为1英镑兑6.893元人民币，人民币对美元的内部汇价则基本稳定在1美元兑2.4618元人民币。在1973年以前，世界各国货币由于处于布雷顿森林体系之下而相对稳定，人民币汇率因此也保持了相当一段时间的稳定。1973年3月以后，世界各国纷纷采取了浮动汇率制，此时美元汇率波动十分剧烈，为了保持人民币汇率的基本稳定，我国采取了钉住一篮子货币的汇率制度，其实行的基本原则包括:坚持人民币汇率水平的稳定;坚持对外经济往来平等互利同时有利于对外贸易和经济往来的发展;选择国际货币市场上具有代表性的坚挺的货币作为人民币汇率制度的参考。从1953年到1978年，我国贸易项目累计逆差37亿美元，非贸易项目累计顺差74亿美元，贸易项目和非贸易项目相抵后国际收支顺差37亿美元，基本实现了“收支平衡、略有节余”。

到1952年末，人民币汇率又升值到1美元兑26170元旧人民币。

2.1.2改革开放前的人民币外汇管理体制

改革开放前我国的外汇管理体制有以下几个特点:第一，对外汇收支实行全面的指令性计划管理。在这一时期，所有外汇收入都必须出售给国家，国家对各单位用汇采取计划与审批相结合的方式予以配给。财政部和中国人民银行分别负责对中央部门和地方部门的外汇收支计划进行编制，当时的国家计划委员会则全面负责国家的外汇支出。第二，贸易外汇与非贸易外汇的集中管理。在这一时期，国营进出口公司全面负责一切对外贸易活动，中国人民银行则全面代理对外贸易的外汇收付。同时，国家出台一系列规定，对于非贸易部门持有外汇的一律全部售给国家银行，不得保留。第三，建立外汇指定银行管理制度。19501953年，国家共核准了53家银行经营外汇业务。应该说，改革开放以前，在当时高度集中的计划经济体制下，我国外汇管理体制实行以计划和行政管理为主导的模式，基本上确保了国家对外汇资源的掌握，对维护国际收支平衡和汇率稳定起到了一定的积极作用。但是从另一角度来讲，计划经济体制下的强制结售汇制度忽视了市场机制的调节作用，外贸企业积极性很难被调动，资源配置效率较为低下，从某种程度上也束缚了我国对外经济的发展。①

2.2 1979 -1993年经济转型时期的外汇制度

2.2.1经济转型时期人民币汇率制度的发展

从1979年到1993年，我国外汇体制中市场化因素的影响逐渐增强，国家根据当时经济形势的需要确定了贸易内部结算价和对外公布汇率的“双重汇率制”。首先，由于汇率高估不利于出口，国家在1981年确定了一个对外贸易外汇结算的内部汇价，即1美元兑2.8元人民币。②同时，人民币对外公布的汇率为1美元兑1.5元人民币，仍然按照原来的一篮子货币计算方式来确定。双重汇率制的推行在鼓励出口和增加非贸易往来利益上起到了一定的积极作用，但是其带来的问题却十分突出。首先，双重汇率制度在使用上容易出现混乱，使得外汇核算复杂化，不利于国家的外汇管理;另外，双重汇率制度不利于企业之间的公平竞争和企业经营机制的转换。因此，到1984年底，我国逐步下调了人民币官方汇率，最终使公布的官方汇率与内部结算价保持了一致，即1美元兑2.8元人民币。

在随后的几年中，我国根据国内物价水平的上升以及出口换汇成本的上升逐步对人民币汇率进行了贬值调整，由1985年初1美元兑2.8元人民币最终贬值为1990年末的1美元兑5.22元人民币。在此期间，虽然之前的“双重汇率制”己经逐步合并，但是为了配合对外贸易以及取消财政补贴，1988年我国各地纷纷设立了外汇调剂中心，于是人民币汇率又形成了统一的官方牌价与千差万别的市场调剂价并存的新双轨制。这种官方汇率与市场汇率并存的多重汇率制一直沿续到1993年，外汇调剂市场的汇率形成机制也由最先的人为定价逐步发展到市场供求决定汇价。

我国上世纪八十年代中期以后国内出现了比较严重的通货膨胀，在此背景下，国家开始有意识地下调人民币汇率以促进外贸经济的发展。1986年7月5口，人民币汇率大幅下调至1美元兑3.7元人民币，较1985年初贬值32%。到1989年12月16口，人民币汇率再次大幅贬值，由原来的1美元兑3.72元人民币贬值到1美元兑4.72元人民币，贬值幅度达到26.9% 0 1990年11月17口，人民币汇率又一次贬值至1美元兑5.22元人民币。1991年4月9口以后，人民币官方汇率的调整方式由原来的一次性大幅调整的方式开始过渡到小幅缓慢调整的方式。到1993年底，人民币汇率的官方汇率逐渐下调至1美元兑5.72元人民币。值得强调的是，我国从1991年4月9口开始对官方汇率采取了有管理的浮动汇率制，其基本的特点是，我国外汇管理当局根据当时经济发展的情况和对外经济发展的具体要求并且参照国际金融市场主要货币汇率变动的情况，对人民币汇率进行适度、灵活的浮动调整。从1979年改革开放到1993年，我国的汇率制度先后经历了贸易外汇结算价与官方汇价并存的“双重汇率制”和市场调剂价与官方汇价并存的“多重汇率制”，汇率调整方式也先后经历了钉住一篮子货币小幅调整到一次性大幅调整最终过渡到了有管理的浮动调整。在此期间，人民币汇率水平随着国内物价水平的上升而逐渐贬值，市场汇率对我国经济的调节作用也越来越明显。这一时期的人民币汇率制度有两个主要的特征:第一，改革开放初期我国外汇严重短缺，创汇任务紧迫，因此人民币汇率政策的制定以服务外贸、鼓励出口为主导思想;第二，汇率管理以行政管理为主要特点。这一时期人民币汇率政策的制定和执行、汇率水平的调整都是由国家外汇管理局根据国家的外贸政策进行安排的，其中对外经贸部门对汇率政策的制定起到了重要的作用。①

2.2.2经济转型时期的外汇管理体制改革

这一时期的外汇管理体制改革有几下几点重要变化:首先，在1979年实行了外汇留成制度。1979年以前，我国实行的是统收统支的外汇分配制度，这样一方面不利于调动创汇企业的积极性，另一方面也不利于外汇资源的优化配置。实行外汇留成制度以后，国家在对外汇资源进行集中管理的同时对创汇地方和企业根据贸易往来和非贸易往来的不同情况给予一定的外汇留成，以帮助创汇地方和企业解决一部分用汇需求。有留成外汇的企业如自身有多余外汇则可以到外汇调剂市场与需要外汇的企业进行外汇交易。第二，允许多种金融机构经营外汇业务。1979年以前，我国外汇业务仅由中国银行单独开展。改革开放以后，我国进出口贸易被当时的对外贸易部所属的国有贸易公司垄断的局面逐渐被打破，各地相继成立了外贸公司，对外贸易额也逐渐扩大。在这样的背景之下，由中国银行一家办理外汇业务显然不能满足需要，国家开始允许各专业银行业务交叉并允许其开展外汇业务，随后国家陆续批准设立了一批商业银行和非银行金融机构并允许其经营外汇业务。第三，放宽境内居民外汇管理。这主要体现在国内居民外币存款业务和个人外汇调剂业务的开办以及放开居民个人购汇汇出等方面上。从1985年开始，我国开办了居民外汇存款业务，国外汇给境内居民的外汇或者境内居民从境外携带入境的外汇可以在银行开立存款账户，居民可以按规定的数额和用途汇出或带出境外使用。1988年，我国部分地区开办了个人的外汇调剂业务，允许居民个人将其留有的外汇按照调剂价格进行交易。这样既遏制了黑市交易又满足了居民个人小额的外汇需要。②第四，外汇兑换券的发行。1980年4月1口，我国开始发行外汇兑换券，境外人员可以在银行按外汇牌价兑换以人民币计值的相应面额的外汇券，外汇券只能在指定的旅店、商店、机场等场所使用。未用完的外汇券可以携带出境，也可以在低于原来兑换数额的50%以内换回外汇。对于收取外汇券的单位则必须把外汇券存入银行，如果需要兑换成外汇的，也可以按规定给予一定的外汇留成。

总的来说，这一时期的外汇管理体制改革呈现以下几个特点:第一，经常账户外汇管理开始放开。外汇留成制度建立以后，创汇企业拥有了一定的用汇支配权，从而促进了企业创汇积极性的提高以及国家外汇储备的增加。第二，在资本账户管理上，通过建立外债统计监测系统、外商投资企业外汇管理系统以及外汇

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