TPP最新进展与中国对策

一、何谓 TPP？

TPP 是跨太平洋伙伴关系（Trans-Pacific Partnership）的英文简称，其源起于亚太经合组织（Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC）相关成员国对在亚太地区实现贸易投资自由化便利化的追求。APEC 成立的重要宗旨是“通过支持自由、开放的贸易和投资，推进和加快地区经济一体化，促进可持续的经济增长和繁荣，??共同努力建立充满活力的和谐的亚太共同体。”为此，APEC 于 1994 年通过《茂物宣言》，提出发达成员与发展中成员分别于2010 年和 2020 年实现贸易与投资自由化。1997 年，APEC 成员经济体领导人做出实施部门自愿提前自由化的决定。但随着 1998 年亚洲金融危机的爆发，APEC 推进其成员间贸易与投资自由化的进程明显减速甚至停滞。尽管如此，部分 APEC 成员仍坚持探讨先行自愿自由化的方案，先后构筑了一系列地区合作与对话机制，如“10+1”、“10+3”、东亚峰会等，以期推动茂物目标的实现和更广泛的亚太地区贸易自由化。TPP 就是在此背景下兴起的。作为亚太跨区域自由贸易协议，TPP 最初来源于智利、新西兰、新加坡和文莱四国在APEC 框架下开展的小型多边自由贸易实践及相关政策倡议。2002 年 10 月，智利、新西兰和新加坡在墨西哥 APEC 会议期间宣布正式启动“太平洋三国更紧密经济伙伴协议”谈判。2005 年 4 月，文莱加入谈判。7 月，四国签署“跨太平洋战略经济伙伴关系协议”（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement, TPSEP）。由于初始缔约方为四个，故又称为“P4协议”。P4 协议于 2006 年 5 月正式生效，成为上述四国就货物、服务、知识产权贸易和投资、政府采购、争端解决机制等领域给予互惠及进行相关安排的经济合作协定。P4 协议达成后，谈判范围及进程逐渐扩大和深化，美国加入谈判则增加了这一起初名不见经传的亚太贸易合作机制的知名度和影响力。其实，美国虽然不是 P4 法理意义上的创始成员国，却是 TPP 概念的始作俑者。早在 1998 年，由于 APEC 部门先行自愿自由化谈判失败，美国转而联合澳大利亚、智利、新西兰和新加坡四国，寻求在五国之间建立自由贸易区。

这一倡议提出后，美国、澳大利亚和智利因不同原因未能继续推进，而新西兰和新加坡坚持进行谈判，并于 2001 年达成“新西兰——新加坡紧密经济伙伴关系协议”。后来智利、文莱先后于 2002 年和 2005 年加入谈判，最终达成 P4 协议。协议生效两年后，四国于 2008 年初根据协议规定开始就金融服务和投资进行谈判，美国也宣布加入这两项谈判。同年 9 月，小布什政府宣布考虑将完全参加 P4 协议谈判，并将其改称为 TPP。奥巴马当选美国总统后，经过多次听证和辩论，最终决定继续推进小布什政府的动议。2009 年 11 月，奥巴马宣布美国正式加入 TPP 谈判。次年 3 月，TPP 第 1 轮谈判在澳大利亚墨尔本举行。

美国加入 TPP 后借助其已有的协议，开始推行自己的贸易议题，全方位主导谈判议程。奥巴马在阐述美国参与 TPP 谈判的逻辑时称，TPP 将促进美国的就业和经济繁荣，并为设定21 世纪贸易协议标准做

出重要贡献。2009 年 12 月，美国贸易代表柯克（Ron Kirk）就美国参与 TPP 谈判致信国会两院，宣称 TPP 是一种高标准的、基础广泛的、面向 21 世纪的新的贸易协议，有助于促进亚太地区现有自由贸易协议的融合，扩大美国的出口，在美国国内保持和创造高质量的就业机会。鉴于此，“美国贸易代表办公室将加强与国会以及利益相关者的协商，为 TPP 谈判设立目标，以便为美国工人、农民、农场主、制造商和服务提供商寻求最高经济利益，并反映我们在劳工、环境以及其他重要问题上的共同价值。”美国推动亚太自由贸易的姿态激发了其他亚太国家参与 TPP 谈判的意愿，澳大利亚、秘鲁、越南、马来西亚、墨西哥和加拿大先后加入 TPP 谈判。迄今，TPP 成员国已扩展到 11 个，进行了 17 轮谈判，计划 2013 年实现完成全面协议谈判的目标。2011 年 11 月，历经前 9 轮谈判，在夏威夷 APEC 领导人非正式会议期间，TPP 谈判各方宣布达成《加强贸易与投资，支持就业、经济增长与发展：跨太平洋伙伴关系协议纲要》。从协议纲要内容来看，TPP 比 P4 更为高调和雄心勃勃，其目标是建立“一项里程碑式的、面向 21 世纪的贸易协议，为全球贸易设置新的标准，并纳入下一代的贸易问题”。协议纲要几乎涵盖了 TPP 国家商业关系的所有方面，除了传统的贸易投资自由化（要求货物贸易实现全面零关税）议题外，还纳入了竞争、金融服务、政府采购、知识产权、环境、劳工等颇为敏感且棘手的问题，并对此作出了严格的规定。协议纲要达成后，TPP 谈判继续取得进展。2013 年 3 月，TPP 第 16 轮谈判结束。美国首席谈判代表维塞尔（Barbara Weisel）表示，TPP谈判各方已就谈判中的大部分问题达成共识，并在协议的法律文本中就遗留问题努力寻求彼此接受的解决方式。相比一般意义上的经济合作机制，如 APEC，TPP 的确可以说是一个高质量、高标准、高开放度的亚太跨区域自由贸易协议。正如其协议内容所表示的那样，TPP 体现了不同于一般自由贸易协议的显著特征。一是协议内容的约束性。长期以来，APEC 实行的非约束性的自主自愿开放原则虽然考虑到了成员国各异的政治需求，却无法有效地推进贸易自由化的经济目标。相比较而言，TPP 成员国的权利和义务十分明确，作为约束性的贸易合作机制，“TPP 为走在前面的 APEC 成员国加快自由贸易机制化的步伐，实现本国或本地区的福利增长，提供了必要的政治性设计。”二是自由化进程的渐进性。TPP 以部门的自由化为导向，贸易自由化进程允许产业的例外和照顾。换言之，TPP 减让项目无固定顺序，减让时间表及速度也不作硬性规定，可分阶段完成，从而有效兼顾了成员的多样性，提升了关税减让安排的可行性。例如，TPP 四个创始成员国货物贸易实现全面零关税的时间表是不一致的。新加坡在 P4 协议生效当年即撤销对其他缔约国的全部关税，而新西兰和文莱在 2015 年、智利则将在 2017 年分别实现这一目标。三是成员身份的开放性。TPP 肩负着“为全球贸易设置新的标准”的使命，这决定了它在价值理念上必须摒弃一般贸易合作机制通常具有的歧视性和排他性，而秉持开放性和包容性原则，随时准备吸收新的成员，尤其是亚太地区各国和 APEC 其他经济体。

二、tpp主要议题:

(一)关税减免和市场准入

TPP所包含的关税和市场准入的相关规定是建立在WTO乌拉圭回合谈判中所达成的一系列协议基础之上的,只是TPP的达成范围和程度标准更高。乌拉圭回合谈判中所达成协议的大部分内容已经成为自由贸易协定签订国家(特别是美国)标准模式的一部分。自由贸易协定是基于FTA相关国家做出的承诺,即如果在一定时期内不能消除全部关税的话,那么就在协商的基础上消除大多数货物贸易的关税和配额。目前TPP参与国的平均最惠国关税水平从0%到10%左右不等。TPP成员国制定了涵盖超过11,000个商品类别的关税逐步减免时间表。在2011年TPP的会议上,各成员国的贸易部长就已经宣布他们正在就实现商品贸易的关税减免和市场准入进行瞎商。现有的TPP的各成员国都至少与其他一个TPP国家签署了自由贸易协定,例如:美国与澳大利亚、秘鲁、新加坡、智利签署了免税协定,而且P-4成员国相互间已经就免税问题进行过了谈判,所以现有的TPP成员国实际上己经处于取消特定关税的进程之中了。在很大程度上,TPP的关税消除会建立在其成员国之间的关税协调的承诺的基础上。

(二)国有企业

国有企业(SOEs, State-Owned Enterprises,)是由政府直接或间接拥有或控制的企业。政府可以对这些企业提供如补助金、低信贷、优先政府采购权、贸易保护等有利条件。此外,一些非政府拥有的但受政府大力支持的企业也会享有这些有利条件,但私有企业不享有这些待遇,因此在同国有企业的竞争中会处于劣势。这也从某种程度上解释了为什么美国有着强烈的意愿在TPP内部对国有企业确立潜在的新规范。为了确保企业之间的公平竞争,已经达成的《北美自由贸易协定》中就有特别针对国有企业的内容,美国将与澳大利亚、智利、哥伦比亚、秘鲁和韩国等国签署的自由贸易协定也有类似的条款。尽管具体的协议的细则还存在着细微的差别,但这些协定的共同之处在于它们都包含了涉及到企业的国民待遇、反歧视、透明等内容。《美国与新加坡自由贸易协定》中包含针对国有企业的条款更为广泛,当然,其主要适用对象还是新加坡。TPP成员国(特别是美国)对这种针对私有企业的潜在的限制政策的担忧,促使这些国家希望在《跨太平洋伙伴关系协议》中能够以相关条款的形式加以应对。

②当然,尽管包括商务集团和劳工团体在内的很多人关心在《跨太平洋伙伴关系协议》中针对国有企业的条款,但是这些条款将以什么形式出现仍不明了。③这些措施可能包含一些用以保证国企在商贸基础上运作并清除潜在贸易和投资障碍的条款。“—旦《跨太平洋伙伴关系协议》在不远的将来成为亚太地区自由贸易甚至是WTO的范本,这些条款就会具有更加广泛的约束力,从而适用于其它国家的,特别是应对中国的国有企业。美国政府和商业集团共同支持的“公平竞争”,是指试图实现公平竞争的环境,在这一环境下,国有企业不能比私有企业享受更多的竞争优势。⑤维持那些附加条款,特别是关于透明度的条款,会使现存的法

规更加有效。⑥当然,TPP中针对国有企业的条款也有人持有不同的意见和看法。有政策分析人士就认为TPP中针对国有企业的条款在力度上是不合适甚至是没有必要的。他们的理由是,虽然国企的性质、规模和运转方式存在不同,但是这些国有企业都已经以某种形式存在于TPP成员国中。以美国为例,美国邮政就是由政府经营并且面向市场的企业。⑦因此,美国对国有企业的立场很可能是为了寻求美国自身防御性和进攻性利益之间的平衡。⑧还有观察人士认为,现存的法规可能己经足以确保国企的优势(特别是在补助、融资等方面)。

对于美国试图将允许企业状告政府的“投资者与国家争端解决条款(ISDS)”引入TPP的行为,澳大利亚、马来西亚和越南明确的表示反对。马来西亚十分担心美国对其政府施压,要求其放松对国企的控制力度。另外,各国对涉及到这一议题的细则尚未达成一致。TPP其他成员国可能也在给美国施压,迫使其拓展国企草案,使之包含洲级和市级企业等次级国企。②

(三)政府采购

《政府采购协议》(GPA)是WTO的一项多边协议,目标是促进成员方开放政府采购市场,扩大国际贸易。《政府采购协议》是由WTO成员自愿签署,加入WTO并不意味着强制加入《政府采购协议》。目前有美国、欧盟等14个参加方,共41个国家和地区签署了协议。④加入GPA谈判涉及市场幵放范围和国内法律调整两个方面,政府采购市场开放范围由各参加方以出价清单的形式, 通过谈判确定。我国已于2007年底启动了加入GPA谈判。其中,在大多数国家,涉及到大宗商品的采购都是由政府或其下辖机构来完成的。出于民族保护情绪而优待国内供应商的现象比比皆是。所以,包括中国在内的许多国家都面临着加入《政府釆购协议》的压力。

美国是GPA的协定国之一,美国与澳大利亚、秘鲁、智利、新加坡签署的自贸协定以及北美自贸协定都有关于政府釆购的章节,政府采购为每个国家的企业提供了在互惠的基础上参加一系列联邦和州的货币阈值竞标的机会。美国谈判代表已在TPP谈判中提出了类似的章节,把政府采购的规定列入其中。美国在达拉斯回合谈判中提出TPP成员国应该在处理次联邦或州级承诺前就对中央政府采购的准入承诺进行协商。这可能是由进入州际采购市场的阻力所导致的。各州必须自选决定加入自贸协定的政府釆购承诺,但是决定加入的州的数量大幅下降,从开始签订了“政府釆购协定”的37个州减少到在美国与韩国、巴拿马和哥伦比亚的双边自贸协定中已加入协定的8个州。

GPA的支持者认为政府采购的互惠性将使得美国企业获得准许参与海外政府釆购项目。这一市场潜力巨大。通过WTO的数据发现,政府釆购占到一国GDP的15%至20%,仅2008年一年,在GPA成员国中,政府采购的市场规模就达到了 1.6万亿美元。需要指出的是,TPP成员国内部的采购行为也存在着保护国内民族企业的现象。TPP现有成员国除了美国外,只有日本和新加坡是GPA的成员国。尽管新西兰在2012年8月

15日就正式宣布会努力加入《政府采购协议》,但仍未加入GPA。新西兰政府根据《怀唐伊条约》(Treaty of Waitangi)为毛利人保留了一定的优先采购权。此外,在与马来西亚的自贸协定谈判中,美国一直希望马来西亚在政府采购方面寻求让步,而对马来西亚来说,政府采购是其自从1969年以来就为帮助马来民族而保留优先权的敏感区域。对于美国而言,国内也有对TPP包含《政府采购协议》的反对的声音。2011年,68名国会议员联名向总统奥巴马写信,促请当局不要就政府采购规定进行谈判,他们认为政府釆购规定将会通过扩大TPP伙伴国的政府采购机会和义务而制约了“只买美国货”的规定。另外,加拿大可能会通过TPP寻求解决剩余的“只买美国货”的排外规定,由联邦政府资助的有关国家和市级项目。②

(四)知识产权

美国致力于在自由贸易协定中增强对知识产权(IPR)的保护。最为明显的一个例子就是美国一直希望能够和其伙伴国家签署世界知识产权组织(WIPO)有关表演和录音制品的相关协议。在美国最终的贸易促进官方文件中已经明确提到的知识产权的谈判目标:对现有的数字媒体应用的知识产权保护和贸易协议谈判中知识产权方面“应与美国法律中多规定的知识产权保护标准类似”。这一规定为TPP中的涉及到知识产权的谈判超越WTO中与贸易有关的知识产权协定(TRIPS)所涵盖的知识产权保护水平打开了方便之门。但是,TPP的成员国中,文莱、马来西亚、越南并未参与。同样作为TPP成员国的新西兰在考虑到本国的利益后,提交了一份涉及到知识产权保护的提案,该提案明确了知识产权保护的准绳和基本原则。新西兰方面认为,新的知识产权标准应该是寻求各国一致通过,不能超越TRIPS的设定标准,而是在TRIPS标准体制内的一种国际标准。而相比之下,美国商业团体更青睐超越TRIPS的规定并在韩美自贸协定中达成的标准作为未来谈判的基线。③

(五)技术性贸易壁皇

技术性贸易壁鱼(TBT)是指为了保护消费者的健康和安全及其他合法用途,通过制定和实施相关标准或者规定,从而达到限制产品进口的目的。为了尽量减少贸易摩擦,WTO成员国都必须遵守《技术性贸易壁鱼协议》。该协议的最为重要的规定明确了 WTO成员国享有的一项关键权利,即企业可以要求查询相关的设定标准和规章信息。TPP寻求在制定TBT协定的过程中,将韩美FTA作为一种模式,通过向伙伴国提供机会,对提出的标准和法规以及法规的实施提出建议的方式来扩展《技术性贸易壁垒协议》。该模式包括各部门的具体技术性贸易壁垒上的承诺,以协调其在关键领域规定的处理方法。它涵盖了适用于行业内部的自愿性标准,政府出于对健康和安全目的的技术法规,出台用来确定一个产品是否符合标准要求的评价程序。它还规定了成员国遵循的规则、程序,它还保证了这些标准以及技术规定和评价过程在执行过程中没有任何歧视性并且减少不必要的贸易限制。此外,它需要成员国在出台和执行相关法规的实践中保证透明度,在适当情况下合理地利用国际标准,各成员国的技术法规要尽可能的做到内外一致。

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