东莞市汽车非法营运治理对策研究

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出租车经营者超过三分之二是―自我雇佣‖的车主型司机，挪威甚至要求所有的经营者自己必须是出租车司机。

很多人担心，经营者个体化可能降低出租车事故的偿付能力和服务质量监管能力。政府可设定以下市场准入条件来解决：一是购买强制性的责任保险，当出现事故时主要依靠保险来赔偿；二是进行安全驾驶资质审查，规定驾驶年龄和无事故驾驶年限；三是进行必要的职业技能培训及考核，包括道路的熟悉情况、礼貌用语、应急技能等；四是审查出租车的技术标准，限定车辆的外观，而不是限制车型，然后统一喷涂颜色；五是强制安装GPS和服务质量评分仪器，乘客可在服务过程中评分，并累积在该车车顶的电子屏幕上，政府可定期对服务质量积分进行奖惩，乘客也可根据此积分来选择服务质量较好的出租车，司机就会为经营自己的积分来为乘客提供优质服务。

根据鲍莫尔的可竞争市场理论，在完全可竞争的市场，进入市场或退出市场应该是完全没有障碍的。因为是来自潜在进入者的潜在竞争，能对市场中出租车经营主体的均衡行为产生有效约束。市场的特点就是要优胜劣汰，当潜在进入者觉得出租车有利可图时，便可通过付出最少的成本进入经营；当现有经营者认为无利可图或被市场淘汰时，付出最少的沉淀成本，就可退出市场。这样，出租车市场就可健康发展了。

7.2.2 放开数量管制，兼用宏观手段调节

群众的出行需求大于出租车数量的供给，而政府对出租车的数量管制，导致了非法营运的出现甚至泛滥，因此，需要放开出租车的数量管制。

出租车是一种可以由市场调节的―商品‖。当市场上出租车数量过多，利润率偏低，一部分出租车将自觉退出市场；当出租车数量过少，利润率偏高，这又会使得行业外人员选择投资出租车，直到出租车市场的供求平衡。而且出租车的沉淀成本少，进入与退出容易，市场更能快速有效地调节出租车的数量。因此市场调节的结果不会使得出租车源源不断地进入市场而不退出市场，市场的调节作用会使出租车数量保持在一个较为稳定的水平上。[37]

放开出租车数量管制，一定会导致出租车数量增加。那么，是否会引起交通拥

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堵和环境污染这两种负外部效应呢，是否会造成空载率攀高呢？

从其他一些国家放开出租车数量管制后的情况来看，未有任何资料表明，出租车数量的增加会加重交通拥堵和环境污染。而实际上，就算东莞市实施严格的出租车数量管制，也一样同时存在大量的、甚至比出租车还要多的非法营运车。日益加重交通压力的不是出租车，而主要是私人轿车的急速增长。

东莞市出租车的空载率高的原因不是因为出租车少，而是因为出租车均以巡游和站点候客服务为主，巡游服务又远多于站点服务，预约服务的比重微乎其微。以巡游为最主要服务方式显然会产生较高的空驶率。而在欧美以及澳大利亚和新西兰，预约服务大多占出租车服务的50%以上。东莞市政府要做的工作并不是限制出租车的数量，而是要大力发展出租车预约方式，并给予鼓励，这样才可提高出租车的承载率，节约道路资源，保护环境。

当然，出租车数量不全应由市场决定，市场也会因为道路资源、信息等因素失灵。政府可对出租车征收出租车营运税来调节。在一些人口密度较低或公共交通欠发达的地方，可少征收出租车营运税，让市场占主导；在一些人口密度较高、道路资源紧张、公共交通发达的地方，可高征收出租车营运税，以鼓励群众乘坐其他公共交通工具。因为出租车在公共交通工具中的效率是最低的。

在有数量管制的情况下，出租车牌照通常具有高昂的市场价格。数量管制一旦取消，这些财产顷刻贬值。政府应否对原有牌照持有人给予补偿呢？如果当初出租车牌照是政府价格招标或拍卖的方式出售给商人的某种权利，收回时应予补偿。如果当初政府仅作行政审批发放牌照的，就不应该补偿。 7.2.3 放松价格管制，政府设定上限价

西方经济学认为，市场供求决定价格，价格作为一种市场信号又反过来可平衡市场供求。当市场上出租车稀少，人们就愿意支付更高的价钱乘坐，出租车得到高回报，刺激潜在进入者进入出租车市场，解决―打的难‖问题；随着出租车的数量增加，经营者不得不降低运价以吸引乘客，部分经营者觉得无利可图，就会退出市场。这其中，价格发挥了杠杆作用，调节了市场供求关系，使市场资源得到优化配置。因此，政府不能对出租车运价进行定价，否则一切措施将失效。

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市场是一部成本低廉、运作精巧、效益最佳的机器，绝大多数情况下，其本身就能有效地调节经济运行活动。所以，政府尽量利用市场固有的力量去解决问题。只有当市场明显失灵而政府干预显然有效时，才可适当采取政府干预行动。

泰国曼谷出租车租价就不受管制。新西兰可以让出租车公司各自自由定价，但需要给政府备案，并必须在车子内外张贴价格信息。

寻找价格的讯息费用高，以及乘客和司机之间的信息不对称是支持运价管制的最强的理由。乘客有时不知道离目的地有多远，需要支付多少费用，在没到终点前无法知道这辆出租车的服务质量。为了解决信息不对称问题，信息弱势方可以通过设计某种方案来主动识别对方的私人信息。由于获取完全信息的成本高昂，只能容忍于一个适当的搜寻范围而不是把所有潜在的信息都进行评估，正如一个理性行为人不会为了买一块价格最低的方糖而询问所有商店。[38]

东莞市可以考虑通过政府设定上限价来解决问题：政府为出租车运费设定一个标准价，并允许最高上浮一定的百分比（如60%）。每辆车的司机自主确定一个百分比，显示在车顶电子屏幕上，即表示当前按标准价的百分之几来收费，如淡季可能是80%，旺季可能是160%，车辆档次高的，可能高点，车辆档次低的，可能低点。这个百分比的就是价格指标，司机可以在上限价范围内随时作调整。当然也可以讨价还价，但不允许超过上限价。这样，乘客就可以根据车顶电子屏幕上的价格指标及服务质量积分来自由选择乘坐出租车。另外，如果司机进行不合理的收费，乘客可通过车上设置的服务质量评分仪评分或投诉。由于有上限价的保障及评分投诉机制，乘客的利益就得到保障。事实上，现在长途客运班车的票价就是执行上限价管理的，实践证明这种管制方式是有效率的。

如果政府放松出租车的管制，一部分―黑车‖转为合法的出租车，一部分―黑车‖被廉价优质的出租车所淘汰，―黑车‖的数量将大大减少，非法营运问题将大大缓解。但近年来，非法营运现象越演越烈，出租车矛盾不断激化，人们对政府治理的怨言增多。国内学者纷纷呼吁要放松对出租车的政府管制，却遭遇强大的阻力，议而不行，进展迟缓。这是因为根深蒂固、盘根错节的行业既得利益形成了维护现有管理制度的坚固堡垒。这是放松管制改革必须面对的现实条件。政府应该从公众利益出

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发，从维护政治稳定的高度出发，对现行的出租车管理体制进行改革，化解非法营运与出租车的社会问题。

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结束语

任何存在的事物都有其存在的原因。非法营运现象，就是由于公共交通不完善和政府对出租车的严格管制，引起公共交通和出租车的有效供给不足所致。因此，政府要优先发展公共交通，全面放松对出租车的管制，满足人们的出行需求，―黑车‖就会自然被社会淘汰。

优先发展公共交通是我国的国家战略，但从非法营运和城市交通拥堵的现象看，东莞市的公共交通明显滞后于经济发展。发展经济，交通先行。不只要修桥铺路，更要发展公交。这是任何一个城市，任何一个国家都必须要大力发展的事业。只有实现―人们去哪里都方便，没有必要乘坐非法营运车‖这个目标，非法营运就可―无为而治‖。

我国实施改革开放，从计划经济转向市场经济体制，释放了巨大的生产力，社会经济得到蓬勃发展。但是，东莞市社会还存在很多计划经济的影子，阻碍了市场经济发展和社会进步。对出租车的政府管制引起非法营运的泛滥，正是例证。改革需要继续深入，需要将出租车回归市场，付之活力。

对于如何开展打击非法营运工作、如何提高群众的安全意识等方面，也是治理非法营运的措施，但本文认为并不是根本所在，不作探讨。

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分类号

学号 2005844070104 密级

学校代码10487

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学位申请人 ： 何志勤 学科专业 ： 公共管理 指导教师 ： 蒋天文 副教授 答辩日期 ： 2011年5月7日

A Thesis Submitted in Partial Fulfillment of the Requirements for

the Degree of Master of Public Administration

A Study on Governance for the Illegal Operation of Vehicles in Dongguan City

Candidate ：He Zhiqin

Major ：Public Administration Supervisor ：Asso. Prof. Jiang Tianwen

Huazhong University of Science & Technology

Wuhan 430074，P.R.China

May，2011

独创性声明

本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。

学位论文作者签名： 日期： 年 月 日

学位论文版权使用授权书

本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。

保 密□，在 年解密后适用本授权书。

本论文属于

不保密□。

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学位论文作者签名：

指导教师签名：

日期： 年 月 日

日期： 年 月 日

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摘 要

东莞市汽车非法营运危害正常的营运秩序和交通秩序，危及社会治安，影响城市形象，引发出租车罢运等社会矛盾，给社会造成巨大危害。非法营运问题己经引起社会的广泛关注，全市各地掀起了打击非法营运的浪潮。但非法营运却屡禁不止，其市场份额及数量甚至呈与日俱增之势。因此，找出非法营运产生的根源，从而在源头上治理非法营运，对规范市场秩序、维护社会安全都具有重要的意义。

本文运用市场供求理论和哲学原理分析产生非法营运的必然性；深入剖析现行出租车管理制度存在的弊端，说明政府对出租车的严格管制扭曲了市场规律，引起了―黑车‖的大量供给；通过实地问卷调查，运用期望损益函数和决策博弈理论，分析旅客在选择出行方式时非法营运成功占有市场份额的合理性；但政府打击非法营运困难重重，从而推断出产生非法营运的根源在于公共交通和出租车的有效供给不足，而这个根源是由于政府发展公共交通力度不够和政府对出租车的严格管制引起的。

本文在分析原因的基础上，借鉴了香港经验，提出了治理非法营运的根本途径：一是要政府采取合理规划交通体系、加大财政投入、优化公交网络、收编―黑车‖发展小公交等措施优先发展公共交通；二是要政府全面放松对出租车的管制，包括放宽市场准入、放开数量管制、放松价格管制，让出租车最大限度地回归市场，化解非法营运问题。

对于如何开展打击非法营运工作、如何提高群众的安全意识等方面，也是治理非法营运的措施，但本文认为并不是根本所在，不作探讨。

关键词：非法营运 公共交通 出租车 政府管制

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Abstract

Illegal operation of vehicles in Dongguan harms normal operating order and traffic order, endangers the public security, affects the city image, causes social conflicts such as taxi strike etc, causes enormous harm to the society. Illegal operation problems have already caused the social wide attention. Across the city set off a wave of combating illegal operation. But illegal operation always cannot be forbidden, even, illegal operation market share and the number is growing trend. Therefore, exploring the fundamental cause of the illegal operation and taking the right measure to solve the problem has important significance to the market order and social security.

This paper uses the market supply and demand theory and philosophy principle to analysis inevitability of causing illegal operation; Thoroughly analyzes the drawbacks of current taxi management system, explains that the government regulation of taxi distorts the market rule, causes a large supply of illegal taxis; analyses the rationality about illegal operation holds market share when passenger choose the way of going out through using the expected utility function and decision game theory from survey data; however it‘s too difficult to combat illegal operation. Thus, it is deduced that the root of causing illegal operation lies in short supply of transportation and taxi. Furthermore, the reason for causing this root is that the government develops transportation inadequately and regulates taxis strictly.

On the base of analyzing the reason and using the experience of Hong Kong, this paper puts forward the basic way to govern illegal operations: firstly, government ought to plan traffic reasonably, increase financial investment, optimize bus network, incorporate illegal taxis to develope small bus, so that the public transportation will be given priority. Secondly, government ought to relax regulation of taxis comprehensively, including relaxing market access, deregulating quantity control, relaxing price control, let taxis come back to the market furthest, so that the illegal operations problem can be dissolved.

For how to combat illegal operation work, how to improve the masses of safety

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同促进的士行业的健康发展。

香港法律还规定，的士司机如做出任何动作去吸引别人来坐自己的车即属违法。香港的士司机绝大多数都遵纪守法、诚实有礼，为乘客提供优质服务，基本上不存在拒载、乱收费等现象。

6.3 香港法律对非法营运的处罚规定严厉

香港法律规定，没有的士牌照的私家车出租给别人或有偿载客即属违法。初次违反要罚款5000元、判处监禁3个月、吊销汽车牌照3个月。如其后再犯罪，则可被判罚款1万元、监禁6个月、吊销汽车牌照6个月。在我国内地，非法营运仅作经济罚款，震慑力不够。

6.4 香港执法严格：查处非法营运由警方负责

香港交通系统是由路政署、运输署及警方联合协调，各负其责。运输署负责《道路交通条例》和其它规管公共交通服务法例的执行工作；路政署负责公路的整体设计、建造和维修；而执法全权交给警方。香港约有27000警员，除了消防及特殊部门外，其它警员均需承担全方位的工作，包括维持秩序和治安、疏导交通等方面，当然包括查处非法营运案件。香港警员工作的多元化，保证了有足够人力赶到任何地点处理事故、查处案件。

香港是一个法治社会，凡事讲究依法办事，执法非常严格。香港警察普遍比较敬业，素质也较高，随时随地都可能在你的身边。一经发现有违规，即提出检控，然后交给法院处罚。香港出租车业没有―黑车‖。

总结香港治理非法营运的主要经验为：一是香港从重视交通规划、完善交通网络、保障交通运营、投入科技力量等方面大力发展公共交通，使公共交通足够发达，人们出行选择公共交通工具比乘坐私家车还要方便快捷，就没有必要乘坐非法营运车了；二是出租车自由竞争，管理良好；三是查处非法营运严格，处罚严厉。结合东莞市的政治体制和社会实际，香港经验给予我们启示：治理非法营运就应该从根本上解决群众出行难问题，就应该大力发展公交和扩大出租车的有效供给。

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7 治理非法营运的对策

在非法营运产生的原因分析中可见，产生非法营运的根源在于公共交通和出租车的有效供给不足，而这个根源是由于政府发展公共交通力度不够和政府对出租车的严格管制引起的。从香港的经验可知，公共交通的足够发达，就没有非法营运的市场。因此，治理非法营运的根本措施在于大力发展公共交通和放松出租车的政府管制。

7.1 优先发展公共交通

治理非法营运，首先要由源头着手，解决人们出行难问题。东莞市城市人口密度大，道路资源有限，不可能鼓励使用私家车。从国外发展的经验来看，世界各国都认识到公共交通的优越性，具有运量大、占道少、效率高等优点。优先发展公共交通是解决城市交通问题的重要手段，是满足人们交通出行需要的最主要途径，已成为城市交通发展的必然选择。

7.1.1 确立优先发展公共交通的地位，合理规划，科学发展

2004年3月，国家建设部下发了《关于优先发展城市公共交通的意见》，确立了优先发展公共交通是我国发展的国家战略。但东莞市对发展公交不重视，公共交通发展缓慢，道路拥堵，人们出行困难。各地区和有关部门应进一步提高认识，确立优先发展公共交通的发展战略地位，明确指导思想和目标任务，采取有力措施，加快发展步伐。

各地方政府应以公共交通为核心，对城市的人流现状和发展趋势进行充分调研，编制实施城市综合公共交通体系规划，建立以公共交通为主导的城市发展模式。政府应聘请智囊团进行科学规划和论证，并应该尊重专家的意见，避免以领导的个人意志为核心的行政命令模式。 7.1.2 加大财政投入

一项名为―美国公共交通的经济论据‖的研究报告显示，美国纳税人每花1美元

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用以发展城市公共交通，其取得的经济回报至少是4美元，甚至更多。这说明了政府对公交的经济投资可取得良好的社会回报。国外的经验和我国的现实都说明，发展城市公共交通是政府不可推卸的责任，只有加大投入，才能保持城市公共交通的活力。

优先发展城市公共交通，应进一步加大政策扶持力度，对轨道交通、综合换乘枢纽、场站建设，以及车辆和设施装备的配置、更新应给予必要的资金和政策扶持。对公共交通企业的公益性亏损给予补贴，设施用地优先安排，税费给予减免。 7.1.3 优化公交网络，加大班次密度，完善公共交通基础设施

一是建设形成以轨道交通为骨干、地面客运公交为主体，快速公交、普通公交、小型公交相协调，覆盖城乡的公共交通网络。将运输的―盲点‖降低到最低点，使―黑车‖无隙可乘，无空可钻，才能从本质上消除非法营运的存在。二是加大公交车辆投入，合理调配运力，从而加大公交班次密度，缩短乘客的候车时间。三是合理规划设置场站和配套设施，将公共交通站场作为新建公共场所、经济开发区、住宅小区等工程项目配套建设的一项内容，建设港湾式停靠站，配套完善候车亭、站台设施。实现―人们去哪里都方便，没有必要坐黑车‖，非法营运的治理难题也就迎刃而解。 7.1.4 给予城市公共交通系统以优先通行权

在城市道路规划系统中，要从时间和空间上给予城市公共交通系统以优先通行权；要科学设置公交优先信号系统，减少公交车辆在交叉口的等待，提高城市公共交通的运行效率；要加强公交专用道的建设，强化公交专用道的管理力度；要将更多的道路空间资源提供给城市公共交通、自行车和步行者使用，保障城市公共交通的道路优先使用权。

7.1.5 建设轨道交通、BRT、立体公交

城市轨道交通具有运量大、速度快、安全、准点、保护环境、节约能源和用地等特点。世界各国普遍认识到：解决城市的交通问题的根本出路在于优先发展以轨道交通为骨干的城市公共交通系统。

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快速公交系统（Bus Rapid Transit）简称BRT ，是一种介于轨道交通与常规公交之间的新型公共客运系统，通常也被人称作―地面上的地铁系统‖。它是利用现代化公交技术配合智能交通和运营管理，开辟公交专用道路和建造新式公交车站，实现轨道交通运营服务，达到轻轨服务水准的一种独特的城市客运系统。

深圳华世未来泊车设备有限公司正在研发一种新型立体快速公交车系统。车辆模型已于2010年9月在北京展示。这种新型巴士行驶的速度在60-80公里，最大的特点是快巴在行驶时如同公路上移动的隧道，小汽车在其下层两个车道通过，两者互不干扰，避免了公交车和小汽车争道的情况，成本仅为地铁的十分之一，特别适合在人多车多的大城市使用。不久的将来可能首先在北京门头沟试运行。美国《纽约时报》2010年8月18日为此报道了一篇文章：《―立体公交‖（straddling bus）成为解决中国交通拥挤的解决方案》。 7.1.6 发展小公交

人们乘坐公交时，往往从居民社区到公交站的一至两公里的路程没有公交车，市民只好选择―黑车‖了。东莞市的城市公共交通，不但要在主干道上大力发展，也要加大城市公共交通微循环建设，疏通―毛细血管‖，才能让交通主动脉畅通。

在香港，巴士分为专营巴士、非专营巴士和小巴三大类，线路遍及全港。香港的小巴有红色和绿色之分，绿色小巴有固定的路线、班次和收费，红色小巴则没有，招手即停。

要解决―最后一公里‖问题，可学习香港经验，可开通小公交线路，将出行群众运送到交通干线上的公交站，有固定的循环路线，但没有固定站点，扬手即停，实行―一元票‖制度。车型可选择小型巴士，甚至可将现有的―黑面的‖收编来发展小公交。这样就可彻底消除非法营运的生存土壤。

7.2 放松出租车的政府管制

非法营运给交通秩序和社会治安带来各种危害，为现代文明社会所不容。长期以来，东莞市对出租车行业实行严格的政府管制，在一定程度上能够维护公共利益，

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调节市场失灵，缓解交通压力。但是，同时损害了司机与乘客的利益，降低了社会资源分配的效率和社会福利水平，导致运输市场供求失衡，繁殖了大量的非法营运车辆，反过来又增加政府管制成本和社会的压力。仅靠政府的打击不能从根本上解决非法营运问题。只有放松政府的管制，让出租车最大限度地回归市场，让市场这只―无形的手‖来进行调节，才能促进出租车行业的健康发展，从而缓解非法营运的难题。

事实上，放松管制确实发生了。在英国、爱尔兰、荷兰、瑞典、挪威、美国的一些城市以及新西兰、日本、韩国、新加坡的一些地方，数量管制和费率管制都被不同程度地解除了。人们投资和经营出租车的自由度显著扩大，收到了不同程度的积极效果，当然也有许多亟待解决的问题。实践告诉我们，数量管制和费率管制不是出租车业天经地义的自然法则。[35]

出租车行业管制的目标是：保障安全，维护社会秩序，保障出租车行业的健康发展；为公民的出行提供有效选择；促进交通事业的发展，维护城市形象。基于这个出发点，政府对出租车应仅作最少的、最必要的管制，最大限度回归市场。 7.2.1 放宽市场准入，允许个体经营

出租车行业是一个低技术、低成本、依靠司机个体劳动的行业，没有必要一定要公司化。出租车行业的竞争不仅包括价格和服务竟争，也应该包括不同经营模式的竞争。法律应开放对经营组织形式的限制，允许任何法人公司、个体工商户等各类经营者进人市场，而不进行垄断。只有在引入多元竞争之后，让各种主体参与出租车市场的开发，才能激活市场。让那些现在从事非法营运的、符合一定准入条件的司机也能名正言顺地获得合法出租车经营权，才能缓解非法营运问题。

新制度经济学告诉我们，不同的产权约束对人们的激励是不同的，―在经济运行过程中，若当事人的利益通过明确产权得到肯定与保护，则主体行为的内在动力就有了保证‖。[36]出租车的独立性与流动性决定了出租车的个体经营应该是效率最高的，因为脱离了公司这个不必要的中间层。因此提高出租车产出，为乘客提供优质服务，最有效的制度安排应该是司机直接拥有牌照，实行个体经营。

在国外出租车行业很多是个体经营的，出租汽车公司也是小型化的。在英国，

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成本值（元）35.0030.0025.0020.0015.0010.005.000.00A43A44A45A46A47A48A49A50旅客样本公交车出租车非法营运车 图4 原选择非法营运车的旅客的成本值图（一） 4.3.5 假设下调出租车车费的分析

假设出租车的车费下调至10元，原来选择非法营运车的8个样本的出行成本函数值如图5所示。从图中可见，A43旅客的成本函数值最少为出租车，此时，他就会放弃乘坐非法营运车，转而乘坐出租车；而A44、A47、A48旅客的出租车和非法营运车的成本函数值相当，他们可能会选择非法营运车，也可能会选择出租车。

成本值（元）45.0040.0035.0030.0025.0020.0015.0010.005.000.00A43A44A45A46A47A48A49A50旅客样本公交车出租车非法营运车

图5 原选择非法营运车的旅客的成本值图（二）

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4.4 调查结论

调查结果表明，旅客出行在选择交通工具上进行决策博弈，非法营运成功占有一定的市场份额。如果缩短公交车的时间T1，原来选择非法营运车的一部分旅客会转而选择公交车，因此要大力发展公共交通，加大班次密度，缩短运行时间；如果减少出租车车费P2，原来选择非法营运车的一部分旅客会转而选择出租车，因此要减少出租车的经营成本，压低出租车的车费。这样非法营运的市场份额自然缩减。

另外，时间价值V是随着个人的工资收入增加而增加的，随着人们的收入增加，选择快捷的交通工具的欲望增强，如果其他因素不变，非法营运将越来越多。如果加大宣传，提高人们对―黑车‖危害性的认识，增加安全成本S3值，能减少非法营运的需求。

这项调查是在三种车都共存的营运区间进行的，对于一些公交 ―盲点‖或出租车少的地方，非法营运的市场份额可能会更大。

出租车的车费贵，要付出一定的等车成本。―黑车‖通常便宜，又方便快捷，人们由于信息不充分，对乘坐―黑车‖的风险没有一个正确的预期，认为偶然性的安全成本较小。搭乘公交车既便宜又安全，但候车时间长、乘坐时间长，对于有急事或时间价值很高的乘客来说，耗时成本是巨大的，足以超过车费的考虑，人们宁愿坐―黑车‖，甚至多付点钱也愿意。非法营运问题就是由于公交车的耗时成本高、出租车的车费贵和数量少造成的。

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5 出租车的政府管制存在弊端

清华大学孙立平教授接受媒体采访时表示：―不可否认黑车是一种反制度现象。因为黑车的?黑‘，就在于它是在现有的体制和规则之外。同时，黑车的存在获得了社会中相当一部分人同情，这种同情不仅来自黑车的使用者，也有相当一部分来自对现有出租车业经营管理体制的不满。而这种同情又是源于体制本身的不公正或弊端的时候，对这种反制度行为的治理将会愈发困难，甚至可能演变为一种使事态不断恶化的逻辑。‖[26]

5.1 出租车经营模式

东莞市的出租车行业的经营模式主要是公司经营模式。政府通过行政审批、招投标、拍卖等方式把一定数目的出租车牌照授权给若干家出租车公司使用；拥有牌照的各出租车公司再招募司机负责实际运营，司机每月向公司交纳租金，这是我国几乎所有的城市政府所采用的模式。而温州采用个体经营模式。政府把出租车牌照通过各种方式授权给个人，一个人只能拥有一张牌照，拥有牌照的个人既可以同时负责实际运营，也可以雇用别的司机。

5.2 数量管制存在弊端

东莞市政府对客运出租车实行严格的数量管制。典型的管制论者认为，客运出租车是城市公用事业，具有鲜明的公益性和资源有限性。如果总量失控，容易引发过度竞争、恶性竞争，这不利于政府部门的行业监管，不利于保护乘客权益。因此，必须根据城市规模、人口总量、经济社会发展水平等因素，对客运出租车实行限量控制。[27]但数量管制存在几个弊端： 5.2.1 产生―天价‖牌照，费用最终由乘客承担

政府对出租车行业进行牌照管制，实施典型的―政府垄断‖，政府通过拍卖牌照、

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招投标等形式，产生出租车的―天价‖牌照。

2005年，东莞市推出1200个牌照，采用招投标的形式发放，产权为10年的牌照价格是15万元。2007年，深圳推出2000个牌照，在反复提示风险的情况下，最后依然拍出了50多万元高价牌照。2008年12月，重庆市政府拍卖68张新的出租车牌照，产权年限23年左右，起拍价是50万。目前，丽江出租车牌照暴涨到80多万元，温州被炒到140万。政府对出租车服务市场进行牌照管制，创造了数额惊人的垄断租金，这些垄断租金，大部分是进入了政府的财政收入的。

高昂的出租车牌照费最终承担的便是乘客。对于乘客来说，乘坐出租车要向政府缴纳如此高昂的税费，倒不如乘坐非法营运车。这正是非法营运难治理的原因之一。

5.2.2 导致市场供求失衡

出租车数量应该由市场价格和市场供求等因素决定的。但政府取代了市场的角色，管制出租车数量。由于存在信息的不对称，政府不可能确定城市应有的出租车数量。而且，政府为了追逐高额的―垄断租金‖，不可能投放过多的出租车。当供不应求，群众―打的难‖时，政府管制的结果就是非法营运泛滥。 5.2.3 容易滋生腐败现象

政府感觉到高价牌照的弊端，就出台相关的政策。在《国务院办公厅关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》中明确规定，所有城市一律不得新出台出租汽车经营权有偿出让政策，今后应逐步从有偿转为无偿。广东省采取以企业综合素质和服务质量为主要条件的招投标方式配置出租汽车经营权，择优确定经营者。而深圳拟采用限定最高价格的有偿使用方式，分配给符合条件、经营信誉好的企业来有偿使用。但是如何界定企业的服务质量和经营信誉呢？在我国现行的体制下必定会出现权力寻租，产生腐败，这是执行过程中面临的现实问题。总之，无论以何方式分配经营权，只要是政府垄断出租车的牌照，难免会滋生腐败现象。不仅政府官员会腐败，出租车公司也会腐败。2009年东莞某些出租车公司涉嫌违规收取每辆出租车12万元的茶水费就是很好的例证。

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5.3 价格管制存在弊端

政府对出租车价格进行管制的理由主要有三条:一是由于司乘双方的信息不对称，司机的信息明显多于乘客，如果价格由双方自由磋商而定，司机很可能会欺诈乘客；二是可以减少交易成本，使当事人免去讨价还价的时间耗费；三是避免司机哄抬价格或进行低价无序竞争。[28]但价格管制存在弊端： 5.3.1 扭曲市场交易，损害多方利益

价格应该由市场因素决定，包括供求关系、油价、车价等因素。实行价格管制后，市场体系中的价格机制完全失去了发挥作用的可能，车主不可能再通过降低价格的方法来吸引乘客，乘客无法从出租车的相互竞争中获得价廉物美的服务。

当定价高于市场均衡价时，价格管制导致乘客支付高价格，而司机失去很多客源。当定价低于市场均衡价时，人们就疯狂地争抢出粗车，减少了对真正很有需要而愿意支付高价钱的乘客的供给机会，产生―打的难‖局面，社会资源配置没有最大化，而司机从中也不会得到好处，积极性难调动。

司乘双方的信息不对称问题，可由政府提供最高限价来解决。而讨价还价本身就是市场的特点，乘客更关心的是车价而不是一点点的时间耗费。出租车行业本来就是一个非常典型的买卖市场，司机是卖方，乘客是买方，双方在自由公平的交易中获利。试想如果政府对豆腐、青菜都定价管制，就不会有今天物美价廉、丰富多彩的餐饮业。大量非法营运车的出现，体现了司机和乘客在讨价还价中获得―双赢‖，得到效率的最大化。 5.3.2 增加政府的管理成本

正如出租车数量管制一样，政府不可能获取准确充足的信息来决定一个城市合理的出租车价格，这就导致了在市场经济体制下的一个怪现象，全国各地经常召开出租车价格听证会，而且逢听证必涨价，也很难平衡各方利益。政府为此付出很大的管理成本。

政府要为一个城市制定出租车型、各车型是否不同价格，如何体现为乘客提供错

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位服务等等这一切，政府都要包办，人为制造许多社会矛盾，令政府头疼不已。这就是过往计划经济的做法。我国改革开放，就是要将计划改为市场，一切由市场决定。

在一些地方，很多出租车不打表，乘客也愿意讲价，在平时通常低于打表价格，在节假日又往往高于打表价格，这完全符合市场规律。但由于政府的价格管制规定导致大量的投诉，政府为打击不打表、拒载、绕路等行为付出很大的管理成本。

5.4 经营模式存在弊端

出租车的管理部门是政府，而实际经营是司机个人，出租车公司仅仅是政府管制出租车的幕僚机构。出租车公司是一个多余的中间环节，不仅多余，还成为有害的环节。因为作为追逐利润的企业，无可避免地榨取司机的经济利益，全国出租车行业的矛盾这么尖锐，就是因为有这个环节及其背后的利益链。

中国社会科学院的一份研究报告认为，出租车行业低技术、低投资，开出租车属于个体劳动，出租公司从经济学角度看，没有任何价值，因为所有的税费都来自司机，而政府收到的税金比公司收入少得多，只要方法得当，出租行业完全可以个体化。[29]

5.5 角色定位错误

出租车是为了方便城镇居民出行而形成的一种消费服务，是公共交通的补充，但并不是公共资源，不属于公共产品，只是使用公共道路来营业而已。这和道路上的货车用来从事货物运输经营一样。公共产品要符合两个特性：非排他性和非竞争性。从非排他性来看，很显然当一个人正在―消费‖出租车时，其他人是消费不了这项服务的，因此出租车是具有排他性的；从非竞争性来看，平时我们坐出租车也知道了，上下班高峰期是很难拦到出租车的，因此出租车具有竞争性。出租车市场属于可竞争市场，出租车行业的服务具有明显的竞争性和排他性的特点。出租车是提供给消费者的―商品‖，属于可以通过供求规律和竞争规律来进行调节的范畴，以价格作为资源配置的信号能够实现市场供求平衡，实现社会资源的最优化配置。

正因为出租车行业―角色定位‖模糊不清，所以出租车行业既有计划又有市场；

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其提供的服务既像商品又像公共品；出租车行业既要在市场中自谋生存、自求发展，又受到了政府统一定价、统一车型的行政干预。这种不伦不类的经营管理模式，使得出租车行业陷入尴尬境地。[30]

因此，只要符合一定的条件任何自然人都有权获得其经营权，并且像其他商品一样，不限定数量，不管制价格，一切由市场决定。否则就会产生大量的非法营运车辆。

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6 香港治理非法营运的经验

十多年前香港也出现过非法营运的难题：地铁系统不完善、公交车况破旧，从而滋生了一些―黑车‖非法营运，扰乱正常营运秩序，尤其是香港新机场刚启用时，出现了大量私家车拉客载人，非常猖撅。

香港特区政府整治新机场非法营运的主要做法是：一是警察进行全天候不间断巡视，一旦发现私自拉客行为，即提出―票控‖，进行罚款或吊销驾驶执照；二是机场完善公交设施，尽可能为乘客提供方便、快捷、舒适的上下车环境；三是为给乘客按不同的行程提供不同的出租车服务，且收费合理；四是给乘客做好引导；五是做好宣传，反复告诫市民乘坐―黑车‖的危害；六是鼓励市民举报。这些措施实施后，机场非法营运现象基本杜绝。港府又将这些经验推广到其他非法营运黑点，使交通营运秩序得到了很好的控制。香港市民自觉抵制乘坐―黑车‖，警察更会严格执法。这一切都因为有充分的法律制约和保障。[31]

香港治理非法营运，解决市民出行难问题，值得学习的经验是：

6.1 公共交通发达，人们没必要坐非法营运车

6.1.1 交通规划受法律保护

香港的交通规划，是香港整体规划的一部分，香港的规划受法律保护，几乎是不可改变的。香港将交通视为城市管理运作的血脉，真正落实―交通先行‖。在城市功能规划时，总是首先考虑解决好交通问题。香港的规划尊重专家。而在我国内地，交通规划的法律保障和科学论证还远远不够，大多数停留在行政命令上。如深圳机场以广深高速公路为机场主要通道，但高速公路的大面积长时间堵车，深圳机场为此蒙受巨大损失。再如刚刚开通的广珠城轨，站场配套建设却没能及时跟上，导致公交车、出租车接驳滞后，形成市民―乘轨难‖问题，这就滋生了大量的―黑车‖。

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6.1.2 公共交通网络非常发达

香港的公共交通网络非常发达，铁路、有轨电车、缆车、渡轮、巴士、出租车等交通方式组成的交通网络几乎遍及香港的各个角落，形成了现代化、多元化的交通体系，基本解决了香港市民的交通出行问题。香港有700万人口，每天有1100多万人次搭乘各种公共交通工具。其中，专营巴士和地铁的运输量最大，分别占到37. 8%和19.9%，出租车占12.2%。超过九成的香港市民使用公共交通工具出行。为什么香港经济如此发达，使用公共交通的人这么多？因为香港的公共交通非常服务好，以致你不需要使用其他交通工具。交通网络布局合理、换乘便捷、管理科学。去哪里都方便，人们没有必要坐―黑车‖，―黑车‖自然没有生存空间。公共交通对于一个城市非常重要，但东莞市政府领导重视修桥铺路、卖地建房、鼓励小车，使GDP迅速增长，公共交通的发展往往被忽略。

香港公共交通以地铁作为城市公共交通的主干。研究显示，香港各类载客工具以其效率和功用排名，地铁位居首位，主要是它载客量大、成本小、对环境影响小，轻铁也属前列。出租车虽然能提供门到门的服务，但就道路使用效率来说，它是各类公交工具中最低的。

香港的巴士大多使用非常高大的双层车，最新款的双层大客车价值近300万港币，设备、性能皆为一流。这种车容量大、占地少，非常适合在香港使用。香港的公共交通工具以最小的土地占用达到最多地载人达到极限，一台双层大巴能载160人。在东莞市，其实可以推行双层巴士，以解决繁忙公交线路拥挤的问题。 6.1.3 公共交通运营有保障

香港公交系统不仅为市民提供了方便快捷的服务，而且实现盈利，这主要因为特区政府建立了科学的交通管理体制，各公交机构也找到了有效的盈利模式。以地铁为例。香港地铁成为全球商业上最为成功的地铁，得益于―铁路与物业综合发展经营‖的盈利模式(TOD)。在修建线路时，地铁公司积极与其他开发商共同开发车站及车站的上盖空间，兴建大型的住宅及商用物业，并共同管理物业，从中获得收益。[32]东莞市的城市地铁、轻轨建设普遍欠缺资金，这一点无疑值得我们借鉴的。

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香港政府长期实施对公交企业给予法定的、稳定的公共财政补贴与价格政策。凡是公益性功能造成的亏损，香港政府予以全额补贴。这种补贴是法律规定的，而不是通过人际关系的。而在东莞市，许多地方还没有优先发展公交财政补贴政策，即使有政策的，也是要公交企业想方设法请领导吃饭、送红包才可获得。这是体制问题，目前是无法与香港相比的。 6.1.4 公共交通科技含量高

香港公共交通的科技含量很高。―八达通‖卡能乘坐多种交通工具，1997年仅软件投资就是4000万美元。到目前为止售出了1000多万张―八达通‖卡，有收集乘车信息的功能，汇总这些信息，能精确统计出每条线路不同时段的客流量。它对于及时调整行车路线和时间表，提高运行效率十分有用。[33]香港开辟有公交专用道BRT系统，建立了通过交叉路口公交优先的信号系统。东莞市应注重将先进的信息技术、通讯技术、自动控制技术、计算机处理技术应用到城市交通系统中，以高水平的硬件设施为乘客提供舒适、便捷、高效的服务。

6.2 出租车进入自由市场，防止垄断

香港目前共有出租车1.8万多辆，占全港公交载客总量的12%左石。统一由政府定车型、定经营范围、定收费价格、发放的士司机驾照、发放的士牌照。政府以招标方式将的士牌照拍卖给个人或公司。香港出租车利用市场自由调节：一是市民个人或公司都可以作为主体自由进入的士行业，香港不少市民个人获得的士牌照，并采取不同方式赢利；二是的士牌照可进入市场自由买卖，价格也自由浮动；三是车行之间自由竞争，防止垄断产生暴利或损害的士司机利益。[34]香港对出租车数量的管制，有着特殊的社会背景：公共交通完善，道路资源紧缺，社会体制完善。这和国内的情况不同。

香港出租车很重视民间的作用。交通咨询委员会、香港优质的士服务督导委员会和的士业内部的近20个商会和工会，能够做好政府与行业及市民的沟通协调工作，保障有关出租车的政府决策能够科学民主，保护出租车司机和市民的合法权益。共

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