广东省“三旧改造”专项研究

广东省“三旧”改造专项研究

从广东省人民政府召开的“三旧”改造工作会议上传来的消息，广东省政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府【2009】78号文）已经出台，“三旧”改造工作正式全面启动。

调查显示，广东共有“三旧”用地面积170多万亩，其中旧城镇34万亩、旧厂房81万亩、旧村庄60万亩；珠三角地区“三旧”用地面积达到90多万亩，低效用地挖潜空间很大。

“三旧”改造工作已经得到了广东省委省政府和国土资源部领导的高度重视。广东省国土资源厅按照省部领导的指示精神，组织了广州、深圳、佛山、东莞等市开展“三旧”改造专题试点工作，去年以来累计完成“三旧”改造面积4万亩，取得了阶段性成果。下面主要对省政府的78号文以及佛山市和增城市所出台的政策进行分析，为我司以后介入“三旧”改造工程中提供思路。

一、文件分析

（一）“三旧”改造范围

在广东省78号文中并没有明确确定“三旧”的内涵，但对“三旧”改造的范围进行了界定，主要把下列6项土地列为“三旧”改造范围：城市市区“退二进三”产业用地；城乡规划确定不再作为工业

用途的厂房(厂区)用地；国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；不符合安全生产和环保要求的厂房用地；布局散乱、条件落后，规划确定改造的城镇和村庄；列入“万村土地整治”示范工程的村庄等。

目前广东省“三旧”改造试点城市如佛山、东莞等对于“三旧”改造范围的确定也大都根据78号文进行确定，但比78号文略为详细，其中佛山市还对旧城镇、旧厂房、旧村庄的涵义进行了界定。

佛山市确定的“三旧”改造范围除了广东省78号文中所列举的，还包括以下4项用地：根据城市规划建设需要，进行城中村改造的用地；因城市基础设施和公共设施建设需要或实施城市规划要求，进行旧城镇改造的用地；须按产业调整、城市规划、消防、环保等要求进行改造的集体旧物业用地；城乡建设用地增减挂钩试点中农村建设用地复垦区域。

与佛山市不同，增城市确定的“三旧”改造范围除了广东省78号文中所列举的，还包括以下2项用地：建筑物和构筑物存在安全隐患或者严重影响城镇景观的区域；城乡建设用地增减挂钩项目的农村建设用地。

根据78号文的改造范围、目前实际需改造的数量以及试点城市的实际改造成果来看，旧厂房的改造将会是个可利用的重点。由于

旧城镇以及旧村庄的改造涉及主体较多，且旧村庄的用地多数属于集体用地，后两类由市场主体进行改造的难度较大。 （二）“三旧”改造的步骤

78号文中明确规定了“三旧”改造的步骤，首先需要认真进行调查摸底，将每宗“三旧”用地在土地利用现状图和土地利用总体规划图上标注，列表造册；其次根据土地利用总体规划和城乡规划，对“三旧”改造进行统一规划；最后依据“三旧”改造规划，制定年度实施计划，明确改造的规模、地块和时序，并纳入城乡规划年度实施计划。

在增城市出台的“三旧”改造方案中，规定先由各镇街在辖??诔醪交??ldquo;三旧”改造具体范围，报市城乡规划局审核；然后市城乡规划局对各镇街上报的改造范围进行审核，市城乡规划局根据各镇街的总体规划编制及控制性详细规划编制改造地块的规划条件，最后报市“三旧”改造工作领导小组审定，“三旧”改造的具体范围和改造后规划条件由市“三旧”改造工作领导小组审定后公开发布。

佛山市与上述不同的是进一步规定了详细的审批流程：“三旧”改造不涉及完善土地征收手续和集体建设用地转为国有土地的，“三旧”改造方案由区人民政府审批；“三旧”改造涉及完善土地征收手续和集体建设用地转为国有土地以及城乡建设用地增减挂钩的，“三旧”改造方案由区人民政府编制，逐级上报审批。

（三）“三旧”改造的方式

在省78号文中，主要给出了三种改造方式，分别是以政府为主体、原土地使用权人为主体以及任意市场主体为主体进行改造，此外还鼓励地方政府因地制宜，采用多种方式开展“三旧”改造，探索引入市场主体参与“三旧”改造的具体方式。但无论是以谁为主体进行改造，都必须在旧城镇改造范围内，符合城乡规划、“三旧”改造规划，然后制定改造方案，经土地行政主管部门和城乡规划部门同意后报市、县人民政府批准实施。

对国有土地使用权用地，采取政府组织公开出让、土地收益按一定比例返还原土地使用权人（公开出让、收益返还）；由企业自行开发改造（自行改造、补交地价）；由政府依法收购并给予补偿（公益用地、征收补偿）3种处置方式。村集体用地则采取自行改造，公开出让、收益返还，依法流转改造和依法征收4种处置方式。

在佛山市的政策中，改造方式与78号文相差无几，其中增加规定由原土地使用权人进行改造的必须拥有改造范围内全部土地使用权属才能申请。各地块的使用权人可共同成立项目公司联合进行改造、或市场主体与其他土地权利人协商签订土地转让合同，在落实相关补偿安置措施的前提下，自行收购改造范围内的多宗地块及地上房屋建筑后，申请对收购的地块取得拆迁许可后进行集中改造。

在佛山市的政策当中，还增加了关键的一条：“三旧”改造涉及的农村集体建设用地用于房地产开发的，必须转为国有土地并按规定缴纳土地出让金；该房地产用地转让时（包括联建合建），按规定须在土地交易中心公开交易。

增城市对于改造方式的规定也相差不多，主要是以政府为主体、原土地使用权人为主体、市场主体为主体以及集体经济组织为主体参与改造。但其鼓励发展的主要是现代产业，专门将房地产开发项目排除在外。例如其规定：鼓励农村集体经济组织将旧厂房旧村居用地征用为国有建设用地后，自行或通过与市场主体合作发展现代产业（房地产开发项目除外）。

（四）“三旧”改造获取土地的方式

1、通过政府招牌挂方式取得土地。主要推动政府作为“三旧”改造的发动者，由政府与旧城镇、旧厂房的土地使用权人进行协商，统一对土地进行规划，然后以招牌挂形式获取土地。优点是可以避免与旧城镇、旧厂房的土地使用权人进行复杂的协商和谈判，直接到土地市场上竞投土地。缺点是缺乏主动性，不能占得先机，可能面临较大竞争。

2、作为“三旧改造”的参与主体，积极与原土地使用权人进行协商，制订收购改造方案，然后经土地行政主管部门和城乡规划部门同意后报市、县人民政府批准实施。

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