财政支农现状与问题分析

中文题目：财政支农现状与问题分析

摘 要

随着我国公共财政政策框架的逐步建立，财政支农工作面临着新的机遇与挑战。我国财政支农工作存在总量投入不足、政策导向作用不强、科技投入占比低、支农方式不佳、管理体制不完善，资金使用效果不明显等问题，因此要借鉴国际经验，完善我国财政支农政策。这些政策包括：逐步加大国家财政支农力度，建立多元化支农体制，优化财政支农结构，调整财政支农方向以及完善财政支农管理体制。

财政支农现状与问题分析

张亚吉

（天津农学院 经济管理系）

1 引言

农业天生的弱质性及战略产业的特质使其资金支持系统不同于其他产业。农业的资金投入不仅依赖金融体系，更需要财政的资金支持。即便是农业高度发达的美国，解决农业问题也是通过国家补助、政府免税、社会资金倾斜和市场手段引导等措施完成的[1]。 我国小规模的农户家庭经营模式、农户收入水平较低及农村金融资源匮乏的现实更使得农业发展所需要的资金不可能完全依靠市场来完成，还依赖国家给予的财政支持。然而，我国财政支农支出规模太小，无力保证农业健康、快速、长期发展。因此，通过对我国财政支农现状与问题的分析，提出完善支农支出规模与结构的对策建议，有助于提高财政资金的利用效率，对于促进农业、农村的发展具有重要的现实意义。 2 财政支农的现状与成效

2.1 改善了农业生产条件，促进了农村各项事业发展

2004年以来，围绕中央一号文件的主题，从促进农民增加收入、提高农业综合生产能力、推进社会主义新农村建设、发展现代农业、加强农业基础设施建设等方面，一系列强农惠农的财政政策陆续实施。这些财政政策总体上可分为两类，即以“少取”为特征的税收政策和以“多予”为特征的支出政策。其中，以

“四减免”为主的税收政策成功地实现了全面取消农业税、切实减轻农民负担的目标，以“四补贴”为主的支出政策则有效地增加了农民收入，促进了粮食生产，改善了农业生产条件。同时，通过支持“六小工程”、“两免一补”、“三奖一补”、新型农村合作医疗和农村劳动力转移培训阳光工程等惠农政策，促进了农村基础设施建设和农村社会事业发展[2]。 2010年，财政增加了直接补贴额度，扩大了补贴范围，加强了补贴力度，提高了粮食最低收购价，增加了防汛抗旱、动物防疫和农业基础设施建设投入，支持了农村金融服务的发展，进一步调动和保护了农民种粮积极性，促进了农业生产发展。此外，还通过支持“家电下乡”、“万村千乡市场工程”、加大农村财政减贫力度等方式，拉动了农村消费。 2.2 促进了农业增产增效、农民增收致富

在促进农业生产方面，2008年财政预算安排了165亿元用于对粮食生产大县的奖励，提高了农民生产的积极性。同时，预算安排资金1022.8亿元用于农村基础设施建设，增强了农村基础设施抵御自然灾害的能力。在促进农民增收方面，2009年对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴达到1274.5亿元，直接增加了农民收入[3]。在2009年，我国粮食产量10616亿斤，实现“七连增”，且从2008年以来连续四年产量超过1万亿斤。2004年至2009年六年共增产粮食2002亿斤，年均产量超过1万亿斤，达到10042亿斤。高产创建万亩示范片达到5000个，比去年增加了2400个，覆盖了所有农业县，部分主产区已开始展开整乡整县整建制试点，使大面积平衡增产成为了可能；农民人均纯收入同样保持5年连续增长，农民人均纯收入首次突破5000元大关实际增幅6%以上，与1978年相比增加了近35倍，增速达8.0%高于近5年7.5%的平均水平，达到了改革开放以来的最高水平[4]。

2.3 提升了农村公共服务水平，促进农村社会的和谐稳定

2009年财政预算安排农村社会事业发展资金2723.2亿元，比2008年增长96.5%，其中，支持农村教育、文化、卫生事业发展方面的支出611.4亿元，用于农村最低生活保障制度建立和完善的支出90亿元[5]。由于财政支农资金重点投向农村社会领域，农民享受的公共服务水平明显提高，从而提高了资金投入的有效性。到目前为止，我国约有1.4亿农村中小学生享受了免除学杂费和免费教科书政策，1100万名家庭经济困难寄宿生享受了生活补贴，逾8.15亿农民被新型农村合作医疗覆盖，4284万农村困难群众享受到最低生活保障。 2.4 启动了农村潜在的巨大需求

据测算，农民消费每人增加1000元，全国就能增加内需9000亿元，而增加“三农”投入，转化为消费的比例大约为40%。更为具体的测算数字尤其令人振奋：2009年国家计划投入农机具购置补贴100亿元，可增加农机工业销售产值约635亿元；从90亿元增加到150亿元的“家电下乡”补贴，可以拉动内需1000多亿元；在被称为“超市下乡”的“万村千乡市场工程”中，中央财政投入已带动地方财政和社会投资约180亿元，吸纳农村人口就业约110万人，增加农村市场消费近900亿元；从2008年到2010年，中央和地方各级政府要在3年内向农村投放1100亿元的偿债资金，这笔资金直接增加农村需求1000多亿元，考虑到产生的乘数效应，总共将拉动农村内需4000多亿元[6]。 2.5 财政支农资金增长机制不断完善

目前，我国新增教育、卫生和文化支出主要用于农村；耕地占用税税率提高后新增收入主要用于“三农”；土地出让收入用于农业土地开发和新农村建设；新增建设用地土地有偿使用费用于基本农田建设和保护、耕地开发、土地整理；从水电和矿产资源开发收益中安排资金扶持“三农”；利用以奖代补、贷款贴息等手段，优化农村金融资源配置和吸引农民资金投入。此外，随着财政政策从“稳健”转为“积极”，调整和优化财政支出结构的重要性愈发明显，而加大对“三农”的投入是优化支出结构的首要安排，是积极财政政策促进现代农业发展、推进农村综合改革、促进农村社会全面进步的物质载体。由此可见，财政支农资金规模进一步扩大，有利于建立健全稳定的财政支农资金增长机制，有利于贯彻落实积极的财政政策[7]。 3 财政支农支出存在的问题 3.1 财政支农资金投入不足

尽管近年来政府财政支农资金投入的增长幅度较大，但与中国农业的重要地位和发展要求相比，政府对农业的支持总量仍是低水平的。国家财政用于农业的支出情况如表1所示。

表1 国家财政用于农业的支出变化情况（单位：%，亿元）

年份 国家财政用于农业的支出 财政支出总额 用于农业的支出占财政支出总额的比重 1990 2000 2001

307.84 1231.54 1456.73

3083.59 15886.50 18902.58

9.98 7.75 7.71

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

1580.76 1754.45 2337.63 2450.31 3172.97 3404.70 4544.10 6720.41

22053.15 24649.95 28486.89 33930.28 40422.73 49781.35 62592.66 76299.93 89575.00

7.17 7.12 8.21 7.22 7.85 6.84 7.26 8.81

数据来源：根据2001-2010年中国统计年鉴整理。

虽然中国的财政支农支出的绝对规模扩张了，但其相对规模却没有明显改善，远远没有达到我们财政支持三农的现实需求，规模与现实需要存在较大差距。20世纪90年代以来，虽然国家财政支农支出的绝对额从1990年的307.84亿元增加到2009年的7620.41亿元，但财政支农支出占财政支出比重整体上却呈现下降趋势，1990年为9.98%，2009年下降到了8.81% [8] 。因此，财政农业投入的上升空间还很大。

3.2 财政支农资金投入结构不合理

政府财政农业支出用于人员供养及行政开支部分大体维持在70%左右，而用于建设性的支出比重不高。在财政农业建设性资金中，用于大中型带有社会性的水利建设比重较大，而农民可以直接收益的中小型基础设施建设的比重较小。在政府农业投入中，一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目，如农业品质改良、重大病害控制、社会化服务体系建设等，或者没有财政立项支持，或者缺乏足够的投入保障。财政支农支出中用于农业科技的投入数量小、比重低，对农村社会发展方面的投入远远不够，农村教育、卫生等社会事业发展严重滞后。从表2可以看出，我国农业科技三项费用投入不足，农业科研工作没有得到应有的重视。农业科技三项费不仅绝对额比较少，而且占财政支农支出的比重也较小。由于科技投入较少，使科技在农业发展中的作用受到限制。目前，我国农业科技贡献率约为40%，发达国家早已达到70%-80%。如果我国的农业科技储备增加，成果转化率提高，那么农业潜力将会得到进一步的释放[9]。

表2 国家财政用于农业的支出概况（单位：%、亿元）

年份 合计 支农支出 农业基本建设支出 66.71 414.46 480.81 423.80 527.36 542.36 512.63 504.28

农业科技三项费 3.11 9.78 10.28 9.88 12.43 15.61 19.90 21.42

农业救济费 16.26 40.41 47.68 44.38 79.80 85.87 125.38 182.04

农业支出占财其他 政支出的比重 1990 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

307.84 1231.54 1456.73 1580.76 1754.45 2337.63 2450.31 3172.97

221.76 766.89 917.96 1102.70 1134.86 1693.79 1792.40 2161.35

— — — — — — — 303.88

9.98 7.75 7.71 7.17 7.12 9.67 7.22 7.85

数据来源：根据2007年中国统计年鉴整理

3.3 政府财政支农资金管理体制不完善

从中央和地方财政承担农业投入的结构看，大多以地方财政的投入为主。地方财政一直占据着财政支农支出的主体地位，说明中国财政支农支出主要由地方财政负担。从世界各国中央财政支农支出的份额看，许多国家中央财政在财政支农中担负着主要责任，比较而言，中国中央政府财政承担的财政支农职责偏小。当前财政支农事权与支出责任划分中存在着财权、事权划分不清问题。中央和地方支农支出的责任划分涉及到政府与市场边界的清晰界定以及各级政府职能的合理划分，难度较大。农业和农村经济发展既是中央政府的事权，也是地方政府的事权。什么项目应由中央政府投资，什么项目应由地方政府投资，对此没有明确的界定。这种体制增加了资金安排使用过程中的随意性，地方政府想方设法把支农职责压在中央一级。

财政农业支出实行分块管理，部门分割严重，有限的资金不能形成合力。目前政府对农业的投入渠道较多，农业财政支出分部门管理，这种管理模式存在的问题是，不同渠道的投资在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉，但由于分属不同部门管理，因而不同程度地存在条块分割、相互之间协调不够、重复投入等问题。这种体制造成了政府各部门之间职责不清，多头管理，力量分散，不利于统一监督、管理和协调，不能形成合力[10]。 3.4 财政支农方式不佳，政策工具缺乏灵活性

财政支农方式不佳突出表现在农业补贴过多地用于流通环节。2000-2006年，

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