我国地方政府债务性融资模式选择 - 图文(3)

(3)向地方政府融资平台提供融资支持的银行缺乏制度约束。目前，由地方政府利用融资平台通过打捆贷款、银政合作等方式获得的大规模贷款已引起了有关部门的重视，银监会下达了防范地方政府融资平台贷款风险的通知，规定对地方融资平台实行总量控制，通知一出，各家银行都纷纷减少了对地方政府融资平台的贷款，但这并不能解决根本问题。与国外相比，我国目前对银行发放给地方政府的贷款缺乏应有的制度约束，使银行不能自觉地控制地方债务风险，导致银行不良贷款因此增加。据某股份制银行高层领导透露，目前该银行中的呆账坏账70％～80％都是由地方政府担保或地方政府背景公司无力偿还贷款所造成的，主要是在20世纪90年代末那波政府基建投资热潮中形成的。

(4)对地方政府举债行为缺乏有效监管。与前面介绍的四种地方政府债务管理方法不同，作为集权制国家，我国中央政府一味采取堵塞的做法，在法律上禁止地方政府举债，对地方政府举债不给予合法的地位和渠道，从而使中央政府无法准确掌握地方政府有关债务规模、结构等多方面的债务信息，缺乏对地方政府债务的规范的监督和管理制度，致使地方政府融资平台的举债行为完全未受到地方人大的监督，资金的使用也缺乏相应的制度管理，资金使用效率低下，难以保证专款专用。

(二)我国现行地方公共机构债券融资中存在的突出问题。

债券融资作为一种规范的、制度化的债务性融资模式，近年来在相关政策的引导下，被地方公共机构广泛应用，虽然为地方政府提供了资金支持，但同时，由于相关制度的欠缺，地方公共机构利用债券融资存在着许多问题。

(1)地方公共机构通过债券融资的规模还较小。作为以银行为主的国家，我国地方公共机构通过债券形式所筹措的资金不仅在其债务性融资总规模中占很小的比重，而且在整个债券市场发行规模中的比重也非常小。据统计，2009年全国企业债券③融资总规模为12 320亿元，其中：城投类企业发行企业债券2000亿元，仅占企业债券发行规模的16.2％；中央代发地方债券2000亿元，占当年国债发行总规模的11.1％；两项相加城投类信用产品大致占整个债券市场信用产品发行总规模的l/lO。这一结果还是在有关部门放松城投类企业债券发行限制的背景下取得的，在其他年份还达不到这一水平。如果从债券余额来看，城投类债券余额在整个债券市场余额中的比重会更低，根本无法与美国市政债券相当于国债的一半，公司债的1

／4的规模相提并论。

(2)各债券品种发行审批制度不统一。目前，我国地方公共机构债券融资模式多种多样，既包括中央政府代发地方政府债券模式，也包括“准市政债券”模式，还包括类似市政发展基金的“打捆贷款”模式以及类似于抵押债券模式。其中：“准市政债券”模式又包括城投类企业债券、中期票据、短期融资券、上市公司债券④等多种形式，且这些不同形式的城投类债券的发行制度也完全不同。如企业债券、短期融资券、上市公司债券实行行政审批制，中期票据实行注册制。企业债券的可行性及额度由国家发改委审批，利率由央行审批，短期融资券由央行审批，上市公司债券由证监会审批，中期票据由银行间交易商协会实行自律管理。由于各种形式债券的审批标准不统一，容易造成地方政府避重就轻，哪个部门审批程序少、审批速度快，就到哪个部门审批，而不是按照自己的实际需要选择债券期限，从而在一定程度上激发了地方政府的发债冲动，增加了地方举债行为的随意性，导致地方公共机构债券的期限结构不合理，不能真正满足地方政府项目建设的需要。受审批制度影响，城投类企业债券的期限普遍集中在5～l0年，且中期票据与企业债券之间的期限差异性缩小；此外，中央代发的地方债券期限一律定为3年，这与投资项目实际的资金需要存在差距，难以从根本上解决地方建设资金不足问题。

(3)城投类企业债券制度不规范。目前，城投类企业债券作为地方公共机构重要融资工具，存在着不规范的问题，主要表现在以下几个方面：一是通过相互担保为城投类债券增信。为增加债券信用等级，在禁止地方政府为企业债券提供担保的背景下，城投类企业债券经常采取债券发行公司之间相互担保的办法。如2009年5月21日，浙江省湖州市交通投资集团有限公司发行15亿元7年期公司债时，其担保人为同省桐乡市城市建设投资有限公司，而此前的4月29日，湖州交投作为担保人，为桐乡12亿元“城投债”提供了全额无条件不可撤销担保。这种城投类企业与担保方之间复杂的连环担保债权债务关系，加大了关联企业间资金链的压力，容易诱发“城投债”信用风险；二是债券融资所独有的透明度高优势无法发挥。按道理，债券融资与银行借款等其他融资方式相比具有透明度高、监督性强的优势，但我国城投类债券却缺乏这些优势。这主要是由于我国地方政府利用融资平台举债，往往是把所筹资金用于某一类建设项目，将有收益的项目与无收益的项目打包融资，资金使用的透明度也就随之降低，投资者的监督权也被剥夺。而国外的项目收益债券是将举债所筹资金与地方建设项目直接联系，透明度高、便于投资者监督；三是信用评级机构的评级结果客观性不足。由于城投类企业普遍以地方政府的大力支持与信用担保为依托，所以纷纷被各信用评级机构作为“优质客户”竞相争取，评级机构出于维系市场份额、维护与地方行政部门关系等方面的考虑，往往会通过有意放大信用评级中政府担保的作用、提高对部分信用瑕疵的容忍度等手段，出具的评级结果“不够客观”，从而使“城投债”的信用承诺打折扣，增加了投资者的投资风险。

五、我国地方公共机构债务性融资制度的建立与债券融资模式选择的建议

目前，地方公共机构的大规模举债融资问题已引起社会各界的广泛关注，我国多年的实践证明，继续采取围堵的做法限制地方公共机构的举债行为，并不能真正解决问题，唯一的解决之道是为地方政府构建一个规范的债务融资制度。这需要从建立健全地方公共机构债务性融资制度、完善相关管理体制以及合理选择债券融资模式等多方面入手，从根本上规范地方公共机构债务性融资行为。

(一)建立规范的地方公共机构债务性融资与债券融资制度的意义。

我国多年实践证明，不给予地方公共机构合法的融资渠道和手段，将对我国经济发展和社会稳定带来极大的隐患。为此，我们要加紧建立规范的地方公共机构债务融资制度，这对于规范政府投融资及决策行为、防范财政金融风险等都具有十分重要的现实意义。

1.建立规范的地方公共机构债务性融资制度有利于规范地方政府的投资行为。实践证明，我国现行不规范的地方公共机构债务性融资制度在一定程度上助长了地方政府投资冲动。在不合理的政绩考核制度下，我国地方官员为早出政绩、快速升迁，往往存在很强的投资冲动，不顾地方财政的承受能力争上形象工程、“近视眼”工程，加大了地方财政支出压力。现行缺乏制度约束、缺乏监督的不规范的地方公共机构债务性融资制度，反而为满足其投资冲动打开了方便之门，地方官员各自为政，利用自己主管的领域组建融资平台，拼命为其建设项目筹措资金，其中的地方财政风险不言而喻。据银监会统计，截至2009年年底，在有统计数字的31个省、市、自治区中，只有黑龙江、内蒙古、新疆、西藏、山西、河南、贵州、宁夏的平台贷款债务率(平台债务合计／本省GDP)低于60％，有10个省市甚至超过了100％。而公开规范的地方政府债务性融资制度可以使地方政府筹集的债务性资金受到上级部门、本级人大、贷款银行、债券投资者等社会各界人士的广泛关注，从而促进其规范政府投资行为。

2.建立规范的地方公共机构债务性融资制度有利于上级政府规范决策行为。当前，由于各级政府之间的事权及支出责任尚未明确界定，上级政府决策机制缺乏成本测算，上级服务下级的管理体制，迫使地方政府尤其是县乡政府只能无条件服从，现实中普遍存在上级出政策、下级买单的问题，从而进一步加剧了地方财政收支的失衡。据某省财政厅对20l0年因中央政策调整而导致的财政增支金额的测算，大致相当于当年地方新增财力的8倍。但如果建立起规范的债务性融资制度，下级政府新增的债务会促使上级政府检讨自己的决策行为，增加对下级的转移支付，缓解财政收支不平衡程度。

3.构建地方公共机构合法的债务性融资渠道有利于平衡代际负担。随着城市化、工业化进程的加快以及环保意识的增强，人们对道路、污水处理等基础设施等的需求越来越大，而这些设施的建设往往需要若干年，而其受益会持续几代人，如果建设所需资金完全由当代人负担，不利于公平代际的纳税人负担。由此可见，地方政府的事权与财力的不匹配是多方面因素造成的，既需要通过加快体制改革、完善政府决策机制来减轻财政压力，又需要为其建立规范的债务性融资制度。而规范的债务性融资制度可以在一定程度上规范地方政府的投融资行为，减轻财政压力，平衡纳税人代际负担。

4.建立规范的地方公共机构债务性融资制度有利于规范银行的借贷行为。当前地方政府的债务信息的不公开透明，致使银行及债券投资者等相关利益人无法全面了解地方政府的财政收支情况，准确掌握地方政府的债务情况，而当前许多商业银行都已上市，为保持较好的业绩增长势头，在当前产能严重过剩的背景下，银行更倾向于将贷款发放给具有稳定现金流和强大的政府支持的地方政府融资平台类项目。地方政府又利用债务信息不对称的漏洞，采取“一女多嫁、多头借贷”的不正当手段千方百计筹措资金，这必然会增加银行的不良贷款，提高其坏账率。而阳光下的地方公共机构债务性融资制度可以在规范地方政府的投融资行为的同时，规范银行的借贷行为，降低金融风险。

5.推行地方公共机构债券融资制度有利于地方政府融资渠道的多元化。由于市政基础设施建设项目具有投资大、周期长、盈利能力较差或非盈利的特点，在当前我国地方财政普遍面临较大压力，市政建设的投资空间有限的情况下，完全依靠银行贷款并不能解决市政建设巨大的资金缺口，推行地方公共机构债券融资制度有利于地方政府融资渠道的多元化，且适合市政建设的资金需求特点。此外，与其他债务性融资方式有所不同，债券融资具有融资规模大、融资成本低、自主性强、利率风险锁定等优点，因此，推行地方公共机构债券融资制度可以为地方政府提供一个非常灵活的金融管理工具，使其根据自身建设项目的建设期限与使用年限，自主选择债券期限，尤其是在利率处于低水平阶段，还有利于降低地方公共机构融资成本，帮助地方政府节约开支。

6.推行地方公共机构债券融资制度有利于地方政府摆脱对土地财政的过度依赖。现行非制度化的地方公共机构债券融资，在一定程度上加剧了地方政府对土地财政的依赖。在当前产能过剩的大背景下，地方

政府通过举债加大基础设施建设未必能吸引到产业投资者的进入，政府大量的投入并不一定能换来流转税收的增长。同时，由于缺乏地方公共机构债券融资的制度安排，使地方政府不能通过借新债还旧债的方式偿还到期资金，只能寻找其他的偿债资金来源。而此时，我国尚不完善的土地出让制度帮助地方政府解决了这一难题，地方政府依靠随基础设施投入增加而上升的土地出让金来偿债。这样，大量的土地出让金成为地方公共机构举债的资本和还债的资金来源，从而使地方财政形成了对土地的过度依赖，并造成土地及房地产价格被不停地推高，加大了财政与金融的风险。要改变这些问题，只有推行地方公共机构债券融资制度，使地方政府拥有借新债还旧债的筹资渠道，逐渐摆脱对土地财政的过度依赖。

7.推行地方公共机构债券融资制度有利于提高地方政府财政透明度。从各国政府融资方式来看，为了弥补当地资金需求，发行地方债券是拓宽资金渠道的一个重要来源。而目前我国各地方政府隐性负债、或有负债已成为普遍行为，法律允许地方政府负债将有利于地方政府债务透明化，有利于中央进行监管，还有利于减少中央和地方政府、地方政府和纳税人之间的信息不对称，提高地方政府的财政透明度。

8.推行地方公共机构债券融资制度有利于促进金融市场发展。从金融体系来看，作为债券市场的一个重要的债券品种，地方公共机构债券的风险是介于国债与企业债券之间，这就使其可以和其他类型的债券共同构建一个高效率的证券市场融资体系，通过品种的丰富来分散金融风险。此外，还有利于提高直接融资比例，转移银行体系风险，降低地方政府隐性债务规模。对投资者而言，地方公共机构债券作为投资工具，可以为投资者提供一种投资选择，以满足部分风险意识适中的投资者的投资需求，有利于市场的稳定发展。

(二)未来地方公共机构债务性融资结构与地方公共机构债券融资模式选择。

1.未来地方公共机构债务性融资结构。从前面的国际经验中可以看到，各国地方公共机构债务性融资结构主要取决于该国的金融市场结构，即如果一国的资本市场占主导地位，则该国的地方公共机构债务性融资就以发行债券为主；如果一国是银行主导型国家，则该国的地方公共机构债务性融资就以银行贷款为主；如果一国是资本市场与银行并重发展的，则该国地方公共机构债务性融资也基本上是发行债券和银行贷款并重的结构。而从我国金融市场结构的发展趋势来看，我国将是资本市场与银行体系并重的市场结构，则我国的地方公共机构债务性融资也将是银行贷款与发行债券并行的模式。这一方面是由于我国银行体系经过长期的发展逐步占据了相当规模的金融资产，随着相关制度的不断完善，我国银行系统将继续保持稳定增长势头，仍将在金融市场中占据重要地位；另一方面，我国企业在经历了大规模上市融资之后，按照国际经验，企业将逐步转向债券市场融资，这将极大地促进我国长期处于短板的债券市场进入快速发展阶段。随着公司债券规模的不断扩大，地方公共机构债券的发行空间才会随之扩大。由此可见，未来20～30年内我国地方公共机构债务性融资结构将由现行以银行贷款为主，逐步向银行贷款与发行债券并重转变。

2.地方公共机构债券融资模式选择。理论上讲，发行债券较其他债务性融资方式而言，是一种规范化、制度化的借贷方式。国际经验证明，发行债券越来越成为地方公共机构筹措资金的重要工具。从我国实践来看，地方公共机构利用债券融资的历史并不短，但地方公共机构债券融资市场并未真正发展起来。这主要是受相关法律、制度的约束，我国地方公共机构通过发行债券融资一直未获得合法的地位，各种债券融资模式都是在我国现行法律制度和经济环境下的一种权益性安排。

而面对继续加快的工业化、城市化进程，从规范地方政府的债务性融资行为，公平纳税人的代际负担，丰富债券市场品种等多角度来看，应该为地方公共机构设计一个规范、透明的债券融资制度，从根本上解决地方政府建设资金不足问题。而具体的债券融资模式选择则要结合我国财政体制改革的方向、金融市场发展的需要以及我国地方公共机构债券融资的实际情况进行战略布局。依据国际经验所获得的启示，参照

上面作出的我国未来一段时期将继续延续银行与资本市场并重的金融市场结构的判断，结合我国现行地方政府尤其是省以下地方政府承担着大量的支出责任，拥有着一定规模的税收收入的现状，以及我国当前地方公共机构已拥有的中央政府代发地方债券模式和“准市政债券”模式的实际情况，今后一段时期，我国地方公共机构债券融资模式应是逐步完善城投类“准市政债券”和中央财政代发地方债券的基础上逐步转向市政债券模式与市政债券银行相结合的模式。选择这种模式组合主要基于以下几个方面因素的考虑：一是从我国财政分权程度来看，地方政府尤其是地市县政府承担着大量的支出责任，并拥有一定规模的税收收入，这就使地方政府尤其是地市县政府也具备融资的需求与偿债的能力，完全有资格成为债券发行主体。二是从当前地方公共机构利用融资平台发行“准市政债券”的多年实践来看，地方公共机构已积累了发行项目收益债券的成熟经验和基础条件，只要在现行城投类企业债券制度基础上进一步完善，就可以为地方公共机构建立起畅通而规范的项目收益债券融资渠道。三是虽然当前已推行了中央财政代发地方债券模式，作为集权制国家，我国中央政府对地方政府承担着“最后还债人”的责任，但国际经验表明，代发模式只是一种过渡性安排，最终还是应在相关债务管理制度逐步完善的基础上给予地方政府尤其是地市县政府发行一般责任债券的权利。四是基于当前我国仍然存在着大量类似农村给排水、垃圾处理等公益性的基础设施存在大量历史欠账问题，为吸引和动员社会资金投入该领域，可考虑推行类似于市政债券银行模式，即在全国范围内建立一个融资平台，通过购买县市政府这方面的收益低、规模小的市政项目债券来帮助其筹集建设资金，解决其资金投入不足的问题。

(三)规范债务性融资的思路与具体建议。

在工业化和城市化飞速发展的今天，地方政府的债务性融资行为已经成为一个无法回避的客观事实，其中潜藏的财政风险也引起人们的广泛关注。而长期以来，中央政府对地方政府的融资行为一味地采取堵塞对策，只有当经济出现异常情况的“非常时期”，才会想到为地方基础设施建设提供债务性融资支持这种“非常手段”，一旦经济出现好转，就会把这个口子堵上，致使地方政府只能见机行事或采取其他变通的做法筹措资金，导致地方政府对自己的举债行为缺乏长远规划。这种以堵为主的策略，不利于地方政府债务问题的解决和融资行为的规范。中央政府应该转变应对策略，采取疏导的方式，给予地方政府举债权，允许其通过发行债券或银行借款等方式筹措资金，但举债行为必须经过本级人大和上级政府批准并接受其监督，从而在地方公共机构建立起规范、透明的债务性融资制度，在满足地区基础设施建设与经济发展所需资金需求的同时有效控制和防范财政、金融风险。

为此，针对当前地方公共机构债务性融资制度中存在的问题，特提出构建规范的地方公共机构债务性融资制度的改革思路：通过修改《预算法》赋予地方政府一定的举债权、加快财税体制改革、完善政府决策机制等，加快推进地方公共机构债务性融资制度的基础性建设；通过完善债务管理制度、构建适合我国国情的地方债务预警系统、建立偿债制度等多项措施，加快构建地方公共机构规范的债务性融资制度。构建规范的地方公共机构债务性融资与债券融资制度需要从建立制度基础、加强制度建设等方面入手，具体包括以下建议：

1.规范地方公共机构债务性融资制度的基础。目前，我国现行法律法规和体制中都存在着一些不合理的规定，制约着地方公共机构债务性融资制度的建设，致使地方公共机构举债缺乏合法的融资渠道，为此，需要加快推进以下几个方面的改革，为建立规范的地方公共机构债务性融资制度打好基础。

(1)给予地方政府适当的举债权。目前，我国《预算法》、《担保法》等相关法律规定禁止地方政府发行债券、禁止地方政府直接向银行贷款、禁止地方政府为项目或公司的银行贷款提供任何形式的担保。但为了满足大量地方性基础设施建设和公共服务设施供给的支出需要，地方政府只能采取暗箱操作，中央政府就很难掌握地方政府负债的真实情况，暗藏着巨大的风险。为此，建议有关部门加快修改《预算法》、

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