主导意识形态的重构 - 《焦点访谈》的事实性诉求分析(3)

是一个学理性的权利概念. 它涵盖两个视角: 一是从公众(公民)与政府的关系出发, 主张公众有从政府获知各种公共信息之权利. 二是从媒介与当权者的关系出发,主张媒介有从当权者处获知各种公共信息的权利.

“知情权”概念最早得以显化与张扬, 是在以美国为首的西方世界. 二战之后,西方新闻界和法律界广泛进行了战争反思, 警觉到:新闻界和公众被剥夺了对重大政情之知情权, 是法西斯主义得以猖獗的重要原因之一; 缺乏新闻界及公众监督之“老鼠过街, 人人喊打”威慑力, 一小撮独裁者便为所欲为. 1945年前后, 美国著名记者肯特?库柏(Kent Cooper)首先使用“知情权”概念, 特指公众通过新闻媒介享有的了解政府工作情况的法定权利。即上述的“知情权”之两个视角, 涵盖了公众的间接知情权(通过新闻媒介)和新闻媒介之直接知情权(新闻发言人制度之客体对象),属于新闻自由的范畴.

第三次科技革命浪潮加快了社会信息化进程, 西方人对政治信息之“知情权”产生了更理性的诉求____ 新闻学界从保护和扩大新闻自由的原则, 将之诠释为民主原则的基本权利; 法学界从最基本的宪法权利和精神领域的人权角度, 将之解释为普遍的人权____“社会权”和“个人之精神权”[6], 并对之展开多层次证立. “知情权”概念通过库柏的报道和评论广为人知. 20世纪50年代, 西方新闻界从人权之不可剥夺性、不可替代性、不可降低性等角度显化了“知情权”概念.

一般而言, 公众委托具有获取信息之职业特质、职业便利的新闻媒介代为行使知情权；随着网络的兴起和政务信息-社情电子化, 公众也可凭借网络直接行使知情权. 这就要涉及到“采集权” 、“传播权”以及网络时代的新特征.“采集权”主要表现为新闻媒体以其职业便利和社会角色定位，代替社会公众从政府或企业寻求-获取所需要的信息； “传播权”所指有二: 一是社会的统治者及媒介控制者对传播媒介之控制权,是“权力”；二是指公民(包括受普通公众委托的新闻传播者) 获知(知情)、获取(采集)、传递(传播)、评价(舆论监督)政情社情的行为可能性,是“权利”, 意指传播主体作出或不作出某种传播行为的道德许可与法律保障. 此处的“权力”与“权利”此消彼长之内在逻辑, 体现为民主社会之“以权利制约/制衡权力”诉求和非民主社会之“权利被权力化”现象.

网络之兴、信息之丰, 传播者与受众之概念已非绝对化, 传受互动成为网络社会的现实。但鉴于网络资源之丰欠和接近门槛之高低的全球性差异和个人间迥异, 更由于新闻媒介之职业特质-职业便利的持久性与不可替代性, 由新闻媒介代替普通公众行使知情权-采集权-传播权的重要途径___新闻发言人制度仍然是时代主流. 中美新闻发言人制度之客观动因就是: 以信息公开为手段, 维护公众通过新闻媒介享有的信息自由权___知情权-采集权-传播

权.

不同之处在于, 我国的新闻发言人制度更强调“凝聚人心”“执政为民”等上位性的政治诉求, 虽也从学理上将之提升信息自由权之法律层面, 但鉴于我国“权利被权力化”之人治痕迹未彻底根绝和新闻传播、法律-法制之独立性不尽人意, 新闻发言人制度与信息公开之“公民信息自由权”之法律界定显得模糊和低声位. 最能说明问题的典型案例就是: 2000年7月, 江西省委发布党的农业政策汇编____《减轻农民负担工作手册》(并非非法出版物), 被农民购买12000册, 后又接到指令被挨家挨户收回并强行销毁, 要“不惜代价地消除不良影响”[7] 所幸的是, 我国在建立“法治国家”“法治政府”和“人权入宪”等方面急速迈进, 新闻发言人制度和信息公开之法律实然状况和法律应然位阶日渐得到重视.

美国的新闻发言人制度则是直接彰显其“公民信息自由权”之法律依据, 主要在于其公民强烈的“权利神圣”意识和悠久的民主传统. 但其对外宣传表明: 新闻发言人制度的法律高位阶地位并不能改变其对外政治及军事的霸权本质, 关于1999年以美国为首的北约轰炸中国驻南联盟大使馆和最近关于美军虐待伊拉克战俘之事件的白宫新闻发言, 就是显化sorry（遗憾-难过-抱歉）、隐化apologize（道歉）之典型例证。

（二）法律认可与法律保障

中美新闻发言人制度在“公民信息自由权”与“信息公开”之法律位阶存有差异, 关键在于其法律认可的显隐之别和法律保障的成熟与否。

我国对公民之“知情权”“采集权”“传播权”的法律认可与法律保障，主要体现于宪法，但缺乏此等显化的字眼，代之以“公民之言论出版自由”，而且是“不可-应该-必须作为”多于“可以-能够作为”之义务本位；没有专门的新闻法，有诸多相关的法规-条例-制度，却以限制性法条-说明性法条-指示参照性法条和“多数法条之竞合”[8]，而使公民之“知情权”“采集权”“传播权”的法律认可与保障趋于隐化与消解；代替公众行使信息自由权的新闻媒体，在缺乏具体有效的低位阶法律认可-保障的传播场域中，新闻传播未能完全摆脱政治式恩赐与许可， 而不是法律认可： 公民信息自由权是以党的十三大提出“重大情况让人民知道”之原则（而非法律）体现执政党对人民知情权的承认和重视；新闻舆论监督很大程度上实现了公众的知情权与传播权，却是以执政党之开明和新闻政策之开放程度为保障，以我国法律体制尚不健全、人民寻求法律救济之困难性-延时性之“空隙效应”为背景，并非是创制出了新闻法以保障舆论监督；新闻法“千呼万唤犹遮面”，除了“慎重”“法律的稳定性”“从学理层面的研究上升为法律之制定总需一个过程”之考虑，与新闻人自身对法律规制（“有偿新闻”之禁和“侵犯个人或法人隐私”之法律责任）含有利益恐惧也密切有关，与我国政治化惯性之利益

惯性更是互为因果。诚如梁启超在其法学文集中所言：“日本人动引孔子?民可使由之，不可使知之?二语，以相诋讥，谓我国法律取神秘主义，不与民以共见”[9], 我国的传统文化尤其是“义务本位”“轻法厌诉”之法律文化痼瘤和“小民-贱民-刁民”之仇民-愚民的政治文化情结也是历史原因的现实再现。

所幸的是，我国的新闻法研究与创制已经走过了学理化时期而达到《立法法》被彰显的境界；与新闻发言人制度相关的法律保障——“信息公开”之系列研究和法律规制也已走向课题化、条例化、草案化。

美国对公民信息自由权的法律认可和法律保障，以其建国之初的《独立宣言》、1791颁布宪法第一修正案、1967年开始实行的《信息自由法》和1977年的《政府公开法》（要求政府各部门公开一切属于讨论的会议内容，即“阳光法案”）为主。这是当今世界影响最大、最为完备的信息法典。其成熟程度明显高于我国。主要表现在两个层面：一是此等系列法典不仅直接认可、保障了公民的信息自由权，而且彰显了作为公众代言人的新闻媒体的知情权-采集权-传播权（尤其是舆论监督权），除了其新闻媒体的权力解构意识较强之主观因素，更与其“法律至上”的文化理念与全民意识有关。二是此等法典详细规定了信息自由权和信息公开之例外情形，并且较为规范与严格。在保护个人信息（尤其是隐私）、国家秘密-商业秘密-内部信息等方面，不似我国的信息公开常常被本非秘密-本非机密-本非个人隐私的无限“例外化”而消解（舆论监督经常遭遇新闻侵权官司和权力阻止；新闻发言人制度暴露了“明为公开实为控制”及“记者的独立采访权、思考权被变相剥夺”之怪现象）。

三、法律价值是否彰显

中美新闻发言人制度的相似本质之应然和相异意蕴之实然，归根结底在于其法律价值是否得到主观张扬和客观彰显。下文拟追根溯源其起始-客观动因-主观初衷，以考量其法律价值彰显之差异。

（一）中国

我国的新闻发言人制度起始于1980年四人帮集团之法律审判和“渤海二号”石油钻井船翻沉事故调查及处理结果。1983年4月23日，中国记协首次向中外记者介绍国务院各部委和人民团体的新闻发言人，正式宣布我国建立新闻发言人制度，以外交部为最早（时任外交部新闻司发言人的钱其琛亮相于中外记者面前）。

其初衷是满足中央政府外宣之需，当时正值改革开放政策居于元发性的热炒时期；同年6月, 六届人大一次会议和六届政协一次会议共同举行新闻发布会,人大常委会副秘书长曾涛和政协副秘书长孙启孟联合向中外记者发布关于“两会”的新闻，“两会”新闻发布制度开

始；2003年SARS肆虐我国。一个老军人（而非政府或新闻媒体）率先利用电子邮件向国外公开这一灾难, 成为新闻发言人突破外交领域并引起深层次高度关注的导火索或催化剂。

综观二十多年之历史演变，我国新闻发言人制度的突出贡献和理性自觉侧重于对外宣传，旨在进行国际公关（以树立良好形象）、信息公开（为各国媒体提供权威信息）、加强中国政府与外国媒体-各国公众之间的沟通，以期实现改革开放的中国之政治、经济、文化等多元利益。这是基于“对外”的应然与实然之契合，其法律价值在于彰显了外国公众对中国的知情权。

但是，新闻发言人制度之“对内”，则是实然滞后于应然。一是概念之意蕴，缺乏“公共关系”“控制新闻传播”之外化表达：或是源自理性认知之缺，或是理性认知被有意隐化，不得而知。二是初衷之辨：“对外”力求实现应然与实然之零距离化（因为外国媒体及公众的知情权不容-不易漠视）； “对内”公开外交信息（其初衷有“我国公众沾光于外国媒体及公众的知情权”之嫌），但对内务信息（尤其是“马蜂窝”式的政务信息和“抹黑”“有害稳定”“不利大局”“威胁政绩”之灾难性社会信息）实行中国特色的公开____封锁-被迫公开-名为公开暗中控制，即所谓的“下有政策，上有对策”。其初衷是强化“凝聚力-向心力”“团结稳定之大局”之政治目标诉求，不乏真诚、崇高与伟大，却始终缺乏对我国公众（尤其是疏离于权力源的“老百姓”）知情权之法律价值的主观张扬与客观彰显。这主要源自陈力丹先生论及的三个因素之不完备、欠彻底，即“市场经济环境、政治-文化历史中的民主政治传统、公众和领袖人物的民主素养”[10]。

（二）美国

美国的新闻发言人制度起始于以私人秘书身份出现的总统新闻发言人，安德鲁·杰克逊是最早聘用新闻发言人的美国总统。杰克逊以及后面几位总统的新闻发言人都以这种私人秘书身份出现，与政府没有直接的行政隶属关系，薪水也由总统支付。这种美国特色的新闻发言人一直延续到1857年麦金利总统上台（他的新闻助理开始领取政府薪水）。1914年之后，威廉?霍华德?塔夫脱第一个建立每周两次定期举行记者招待会的白宫新闻发言人制度并逐步固定之[11]。

其客观动因是美国19世纪20年代的政治改革（普通民众获得选举权）、30年代的经济增长和传媒大众化（便士报诞生）。最重要的促成因素是新闻媒介积极争取知情权的斗争。美国报纸主编协会、美联社编辑主任协会、广播电视新闻部主任协会和职业新闻工作者协会，20世纪40年代末共同开展了争取信息自由权（包括采集权）和记者宪法特权运动；20世纪70年代初相继发生的“五角大楼文件”事件和“水门事件”,都属媒介维护自身“知情权”的著名

例证。多种力量推动、颁布于1966年的《信息自由法》，要求每个联邦机构公布详细规章、保证公共信息的自由流通，规定对拒绝提供非保密信息的决定进行司法审查，对任意拒绝提供消息的官员实行罚款等手段，以杜绝来自官方机构的拖延和阻挠；“布莱兹伯格诉海斯案”的判例成为建立记者宪法特权(尤其是接近司法系统))之基础[12]

其主观初衷是便于政府有效控制新闻传播和实施政府公关之需：新闻发言人制度作为政府公共关系框架的重要因素，立足于为新闻媒体和公民及时提供真实权威的信息，以树立公众期待中的社会形象来建构良性的舆论环境，吸引公众参与、支持政府高效施政，最终改善“政府与新闻界和公众的对立”，因为“民主社会为那些不必要的政府机密付出了高昂代价”[13]。另外一个初衷是软化企业与新闻媒体及公众之间的紧张关系：19世纪末20世纪初，美国工商界无视公众利益，激起一些正直的新闻记者掀起一场揭露企业丑闻的“黑幕揭发运动”。以舆论谴责敦促美国工商界检视言行、重塑社会形象，作为企业公关之重要手段的新闻发言人和记者招待会，取得了良好的沟通效果。

在美国，公众舆论（公意）能够强烈影响政府首脑作出重大决策；公众作为消费者更因其“上帝”身份对企业决策层产生巨大的制约性和威慑力。故此，其新闻发言人制度具有了“公共关系之理性认知”“信息公开是其因果”“公众知情权之法律价值得以主观张扬和客观彰显”等品格，虽然也会遇到很大程度的实践障碍和理论困难。这主要归因为美国具有上文所及的三个因素，即完备的市场经济环境、政治-文化历史中悠久的民主政治传统、公众和领袖人物较高的民主素养。

（三）比较

综上所述，我国新闻发言人制度之起始晚于美国几十年，其客观经济动因与美国有相之处，但新闻媒体及记者之权利意识-抗争精神弱于美国（尤其是当代，远不及旧中国的章太炎-邵飘萍-史量才等先辈。当然，根源是多维的）；其主观初衷相比于美国，更是政治性高于法律性、权力消解权利，其结果是法律价值尚未得到主观张扬和客观彰显。

哪怕是去、今两年正式举行的新闻发言人制度培训班，也更多地停留于具体的业务指导（这是必需的）和以“党和国家及其政府”之政治目标实现为主要诉求（虽是有利于人民，却似是政府或企业之善意而非法律义务）；对“人民”的法定权利“知情权”之宪法性、属于基本人权之不可剥夺性，则是捎带提及、学理层面的重视（深入程度远不及其他课题）。“学术可以超前”之应然性未必可以保证“学术无禁区”之实现。在新闻传播与法律研究人才并不缺乏的我国，这似乎有些反常。恐怕“学术有禁区”是实际原因之一。至于高层领导（政府或企业），比较多见的是“电话中-会议上强调贴近群众”“贯彻三个代表”之“政治

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