税收风险管理理论

近年来， 风险管理开始进入中国税务管理领域， 衍生出“税收风险管理” 的概念， 它是指以最小的税收成本代价降低税收流失的一系列程序， 是一种积极、主动的管理， 能创造出稳定有序的征管环境， 有利于建立和谐的征纳关系， 有效提升税源管理的质量和效率。 本文从理论到实践， 从国际和国内全新视角， 进一步开拓视野， 广泛借鉴国际上税收风险管理的先进理念和经验， 结合我国税收风险管理的实践经验， 探索构建乌鲁木齐市税收风险管理的理论和方法体系， 对于有效推进和实施乌市税收风险管理， 提高征管质效， 降低税收流失风险， 提高纳税人满意度和遵从度具有重大的理论意义和现实意义。

一、 税收风险管理研究背景

随着我国经济体制改革的不断深入， 市场经济的不断发展， 税源分布领域越来越广泛， 流动性和隐蔽性越来越强。 经济决定税源， 税源决定税收， 这是一个简单的税收经济学原理。 但在实际税源管理过程中， 由于受诸多客观不确定因素的影响， 税源并不一定完全形成税收， 从而导致客观税源决定的纳税能力与实际税收之间存在事实上的差异， 这种差异表明税源管理过程中事实上存在税收流失的风险。

根据《中国税务稽查年鉴》公布的， 全国税务稽查数据显示的全国税收流失率， 与同期税务机关征收的税收总额，可以推算出同期全国税收流失额。 从数量上看，我国税收流失的总量逐年增加， 近五年每年在 3000-4000 亿元左右， 数额惊人。 税收流失影响了我国的财政收入， 弱化了税收宏观调控功能和资源的有效配置， 加剧了收入分配的不公。如何有效地减少税收流失， 是理论界和各地税务机关多年来一直不断探索的课题。 健全法制、 完善税制， 规范税式支出、 加大税法宣传力度、 提高纳税意识等等，其中最直接有效可控的措施， 是建立现代税收征管体系。 自 2009 年以来， 国家税务总局多次提出深化税收征管改革， 构建适应现代经济社会发展的税收征管体系的要求， 即“构建以明晰征纳双方权利和义务为前提， 以风险管理为导向， 以专业化管理为基础， 以重点税源管理为着力点，以信息化为支撑的现代化税收征管体系。”“信息管税”、“税源专业化管理”、“风险管理” 的提出， 为实施全面的税收风险管理做了技术、 业务和理论的准备。 可见， 税收风险管理是我国税收征管改革的方向和目标。

税收风险管理也是国际税收管理的发展趋势， 是学习借鉴国际税收管理的先进理念和经验与我国税收管理实际相结合的产物。 各地税务部门积极探索和实践，已取得初步成效。 但由于我国税收风险管理理论和实践的探索处于起步阶段， 在诸多方面尚存在许多瓶颈需要破解， 很多难题需要探索和研究解决。

二、税收风险管理的基本理论

（一）税收风险概述

1.税收风险及税收风险特征。 税收风险是实现税收征管目标的障碍， 是指国家在税收征管过程中， 在系列不确定性因素导致纳税人未全面遵从税法的情况下，形成的税收流失的可能性， 使实际税收的征收结果与税收预期之间客观上发生偏差。

税收风险从狭义上讲， 主要是指管理性税收风险，表现为两个方面： 一是纳税遵从风险， 二是税收执法风险。本文研究的是纳税遵从风险， 即由于纳税人对政策认识不足、 工作疏漏等情况造成非故意性不遵从， 纳税人利用自身信息优势等不正当方式故意或恶意不遵从， 形成的税收流失的可能性和不确定性。税收风险除了具有一般风险的共同特征外， 还具有其独有的特征属性： 隐蔽性和潜伏性， 税收风险形成机制复杂多变， 使得税收风险不容易被及时发现和察觉并加以管理。 纳税人利用技术手段将税收显性风险人为处理为隐形风险， 促使风险累积， 导致风险压力， 形成真正的税收流失； 难于化解性， 税收风险与国家的政治制度、 经济运行、 税收制度、 税收管理体制、 管理能力及纳税遵从度等方面密切相关，使得税收风险的防范、 控制、 化解的管理难度较大； 传导性， 税收风险会在上级或下级税收之间传导和扩散， 导致整个税收系统风险共担。 税收系统又与社会经济紧密相关， 相互影响、 相互转化。 所以， 税收风险仍然是最为严重的社会性风险。

2.税收风险的分类及表现形式。 税收风险的分类：按照风险来源， 可分为税务部门税收风险和企业税收风险； 按照风险的可测程度， 可分为指标性税收风险和非指标性税收风险； 按照风险等级评定， 可分为一般税收风险和重大税收风险；按风险承担主体不同， 分为纳税人风险， 扣缴义务人风险， 税务代理人风险， 纳税担保人风险， 其他税务行政相对人风险；按税收征管过程的具体环节， 分为税务登记风险，财务核算风险， 税源监控风险， 纳税申报风险， 信息报送风险， 税务检查风险。

税收风险的表现形式： 在纳税人方面表现为少缴税（可能是无意造成的， 也可能是故意逃税）， 纳税人在技术上履行了纳税义务， 但因对税法的理解不同，而可能在遵从上出现问题； 在征税人方面，表现为税法缺乏透明度， 税收征管方式发生了变化而纳税人并不知情等。

（二）税收风险管理的基本原理

1.税收风险管理的概念。 税收风险管理： 税收风险管理是指税务机关运用风险管理的理念和方法， 合理配置管理资源， 通过风险分析识别， 风险等级排序，风险应对处理， 以及过程监控、 绩效评估等措施， 不断提高纳税遵从度的过程和方法。 税收风险管理是现代管理科学和现代税收管理相融合的一个产物。

2.税收风险管理的理论来源。 风险管理具有悠久的历史， 现代风险管理思想出现在 20 世纪前半世纪， 如法约尔的安全生产思想， 马歇尔的“风险分担管理”观点等。 1938 年以后， 美国企业对风险管理开始采用科学的方法， 并逐步积累了丰富的经验。 1950 年代风险管理发展成为一门学科， 加拉格尔在“风险管理：成本控制的新阶段” 的论文中， 提出了风险管理的概念。 1970 年代以后逐渐掀起了全球性的风险管理运动。 1970 年代以后， 随着企业面临的风险复杂多样和风险费用的增加， 法国从美国引进了风险管理并在法国国内传播开来。 与法国同时， 日本也开始了风险管理研究。 近 20 年来， 美国、 英国、 法国、 德国、 日本等国家先后建立起全国性和地区性的风险管理协会。 1983 年在美国召开的风险和保险管理协会年会上， 世界各国专家学者云集纽约， 共同讨论并通过了“101条风险管理准则”， 它标志着风险管理的发展已进入了一个新的发展阶段。 1986年， 由欧洲 11 个国家共同成立的“欧洲风险研究会” 将风险研究扩大到国际交流范围。 1986 年 10 月， 风险管理国际学术讨论会在新加坡召开， 风险管理已经由环大西洋地区向亚洲太平洋地区发展。 中国对于风险管理的研究开始于 1980年代。 一些学者将风险管理和安全系统工程理论引入中国， 在少数企业试用中感觉比较满意。 中国大部分企业缺乏对风险管理的认识， 也没有建立专门的风险管理机构。 作为一门学科， 风险管理学在中国仍旧处于起步阶段。

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