如何正确行使海关行政自由裁量权(3)

    （五）海关队伍综合素质尚不能达到实现自由裁量正义的要求
    行政自由裁量权的行使依赖于行政主体主观能动性的发挥，执法者是实现自由裁量正义的关键要素。当前海关行使自由裁量权存在的诸多问题，除了制度上的原因外，执法者整体素质不高也是主要原因之一。海关队伍出现的诸多问题，甚至少数地区曾出现大面积的队伍塌方，都与自由裁量权的不正确行使有密切关系。私欲膨胀、职业道德沦丧，使少数人手中的裁量权成为实现个人目的的工具。其后果不仅使这些人腐化堕落，走上犯罪道路，也给国家和人民造成了巨大损失。此外，执法能力的欠缺也制约着自由裁量权的合理行使。由于法律素养的缺陷，使海关内部对法律法规的理解千差万别，执法标准和尺度参差不齐；由于业务水平限制，执法者难以充分考虑相关因素，预判执法效果。这些因素致使海关裁量行为不能建立在综合考虑、科学判断的基础上，有失公允、损害相对人利益的执法行为由此产生。
    四、海关在行政许可工作中应如何行使自由裁量权
    海关作为国家的进出境监督管理机关，由于其工作涉及了大量行政执法事项，在行使职权过程中不可避免的存在着这样那样的问题。有关自由裁量权，主要是对自由裁量权的行使过于随意。虽然有些问题在法律法规规定的范围或幅度内处理，但在此范围或幅度内，具体怎样处理，却往往只凭从事该许可工作的海关关员的个人好恶，往往缺乏合理性可言。有时候，因为关员的主观意识甚或其他利益因素的影响，应该适用此规定而适用彼规定，应该认定的事实不予认定，不应该认定的事实却给予认定。这种状况的存在，不仅使被许可人的利益受到侵害，而且使腐败得到蔓延，更不利于国家依法行政的建设。既然自由裁量权在行政管理工作中不可避免，我们就应该让它在有利的方面得到充分的发扬，而抑制它不利的方面，使行政机关在行政管理工作中真正按照公平、正义的要求行使自由裁量权。如何正确行使自由裁量权，笔者认为，应从以下几方面予以考虑。
    （一） 通过制定规章、其他规范性文件明确、细化法律法规的规定
    由于社会现实的飞速变化以及法律自身的局限，法律、法规不可能穷尽一切情况，对所有问题都进行详细规定，而常常只规定了基本原则、需求和手段，这样就给予行政机关在具体处理时的较大空间。而对这种现状，确有必要对原则性规定进行细化，提高可操作性。以《海关法》为例，第三十二条规定：“经营保税货物的储存、加工、装配、展示、运输、寄售业务和经营免税商店，应当符合海关监管要求，经海关批准，并办理注册手续。”此条仅规定该行政许可事项的原则，至于被许可人应该符合什么条件、需要提交什么文件、许可的具体程序等等，都没有规定，从理论上讲，这些就都属于海关的自由裁量权。但是无论从理论上还是在实践中看，都不应该将如此大范围的自由裁量权下放至各基层海关。如果各基层海关甚或各经办关员都拥有如此大范围的自由裁量权，那么势必导致就同一事项，不同海关处理差异巨大，甚至不同关员处理也会有很大差异。这种状况使法律法规丧失了可预见性，有悖于依法行政的精神，甚至会降低海关的威信。
为了避免这种现象的发生，就必须通过制定规章、其他规范性文件来明确、细化法律法规的规定。2002年10月，海关总署颁布了《海关规范性文件制定管理办法》，这为海关系统从规则角度规范自由裁量权奠定了基础。但是，运用法律解释方法细化、明确法律、法规的规定是一项技术性、政策性很强的工作，如何能适应形势发展，制定出既符合法律要求，又能符合现实需求的规范性文件还有很多问题需要研究。
    （二）严格遵守程序规定，坚决杜绝违反程序的做法
    就目前海关系统而言，已逐步建立起了较为完善的行政程序制度。但是，在一些海关和具体执法人员中仍存在轻程序、重实体的老问题，特别是告知当事人权利、说明理由等沟通程序，常流于形式；回避制度执行的也并不严格，对于海关关员与相对人有利益关系或有偏见，可能作出不公正决定时的回避制度并不健全。同时，上述的这些程序，在调查处罚环节规定较为全面，但对行政许可方面却规定很少，致使很多关员在办理业务过程中本就淡漠的程序观念更无从加以重视，造成后续执法时的被动。

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