加强税务行政自由裁量权内部控制研究(3)

　　2、完善说明理由制度。从税务行政实践来看，说明理由制度已在税务行政的过程中初步建立，如税务机关在作出税务行政许可不予受理决定、税务违章处罚决定、税务复议决定时，都采用书面形式，告知纳税人税务决定所依据的事实、性质和法律依据，即合法性理由。但是，对其行为的正当理由方面，却很少涉及，如在作出税务违章处罚决定时，往往向纳税人说明的理由都很简单，尤其是不会就处罚时选择的具体标准向纳税人说明裁量的过程、与同类案件的比较等内容。因此，必须在完善合法性理由的基础上，重点完善合理性理由的说明制度。
　　3、建立以合理分权为基础的权力制约机制。这一机制的核心是合理分权，在各级税务机关之间、税务机关内部形成监督、被监督或相互监督的关系。在对待自由裁量权的运用上，应注意以下几个原则：一是实行分级管理制。即对税法规定的自由裁量权力，按照逐层减弱的原则，根据税务机关的层级，对其自由裁量的权力作出一定的限制性规定，尽可能减少越到基层裁量自由越大的情况；二是权力的行使应相对独立，权责界限明确，避免相互争夺或推诿；三是设立严格的权力运作程序，每一项行政行为的做出应遵循拟订、审核、复核、审批、执行等若干步骤，通过程序的严格设置，以规范自由选择权力的执行；四是建立完善的责任制度，实现岗权责相统一；五是进一步完善集体集理和集体审议制度，尽量以集体的智慧减少个人的偏差。
　　4、加快落实税务执法责任制度。税务执法责任制度是指税务机关根据税收征收管理的特点和依法行政的要求，将主管执行与协助执行税收法律法规和规章的职责具体分解落实到执法人员，对执法行为进行考核和对执法过错行为追究相应责任，保证税收法律得以贯彻实施的一项行政执法监督制度。从我国近年来推行税收执法责任制的现状来看，由于税收信息化建设程度较低、上级不能有效地掌握下级的执法过程，部分干部尤其是部分领导干部的思想认识不够，工作职责及流程的可操作性差和考核监督的方法不够完善等原因，税务执法责任制度的落实状况并不能令人满意，在今后一段时期内，如何加大责任追究力度，真正将税务执法责任制度落到实处，这是摆在我们面前的一个现实问题。
　　5、改进税务行政复议制度。现行的税务行政复议制度仍存在许多的不足：一是税务机关及其工作人员认识的偏差。没有充分意识到行政复议对控制税务行政自由裁量权的优势和重要意义。二是对税务行政行为中大量的裁量行政行为的行政复议资格有不合理限制，如我国《税收征管法》第88条规定“纳税人、扣缴义务人，纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定，缴纳或解缴税款及滞纳金，或者提供相应的担保，然后可以申请行政复议”。三是纳税人因和税务机关掌握的信息不对称，在复议过程中往往处于弱势地位。因此，必须改进我国税务行政复议制度：一是税务机关和工作人员都要树立税收法治的精神，不能护短；二是取消、改进税务复议对纳税人资格条件的不合理限制；三是在复议过程中充分发挥税务师事务所等社会中介机构的作用。
　　（四）完善惩防并重的党风廉政建设体系。腐败是税务行政自由裁量权滥用的重要原因，反腐败的成功与否也决定着对税务行政自由裁量权的控制成功与否，因此，必须进一步完善教育、制度和监督并重的党风廉政建设体系。一是加强反腐倡廉教育，充分发挥教育在惩治和预防腐败中的基础作用。二是加强反腐倡廉制度建设，充分发挥制度在惩治和预防腐败中的保证作用。三是加强对权力运行的制约和监督，充分发挥监督在惩治和预防腐败中的关键作用。

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