应对气候变化背景下的边境碳调整措施探讨(2)

（四）确定适用范围的困难

根据边境碳调整措施的现有规定，该措施将会适用于因为实施减排措施造成竞争力下降或存在碳泄漏风险的行业，而确定这些行业在实际操作中是非常困难的。首先，这些行业的标准不明确。其次，相关行业竞争力的下降或转移是否是由于实施减排行动引起的也不易确定。再次，若边境碳调整措施适用于制成品行业，由于制成品涉及多种原材料和零部件，而它们又有可能来自不同的国家和地区，搜集相关能耗及排放数据存在极大困难，因此降低实际操作的可行性。

（五）确定实施目标国的困难

边境碳调整措施实施的目标国主要针对未实施进口国认可的减排措施的国家，如美国在2009年《清洁能源与安全法案》中规定，对来自未采取“相当”(comparable)减排措施的国家的某些进口产品实施边境碳调整措施。其中，“相当”一词缺乏明确的解释，这就容易造成确定实施目标国的困难。在相关术语没有达成一致的前提下，若进口国武断地对某些国家实施边境碳调整措施，不仅会造成贸易争端，还会阻碍全球应对气候变化的努力。

三、边境碳调整措施实施的可能效果

（一）保护进口国相关产业竞争力

实施减排措施的国家认为，无论是采用碳税还是采用排放交易机制，都会在某种程度上增加相关产品的成本，从而影响企业或行业的竞争力，尤其是那些易发生竞争力损失的行业，如钢铁行业、水泥行业、造纸和纸浆行业、化工行业等。

关于边境碳调整措施对保护进口国相关产业竞争力的问题，虽然有些学者(Ismer & Neuhoff,2007)认为该措施能够有效弥补实施减排措施所带来的产业竞争力的损失，但是大部分实证研究显示保护效果有限，且这种效果取决于碳调整措施的具体实施方式。实证研究中之所以会出现这种结果，主要是因为减排措施对相关行业或企业带来的成本增加在总成本中的比例很小。此外，许多国家为了预防可能出现的竞争力损失问题，采取了一些补偿机制，如对能源密集型产业采取全部或部分减税。因此，边境碳调整措施对保护进口国相关产业竞争力的效果有限。

（二）防止碳泄漏

碳泄漏是指由于某些国家采取了强制减排措施，而未采取强制减排措施的国家增加温室气体排放的情况。实施严格减排政策的国家认为，碳泄漏不仅会使应对气候变化政策的有效性大打折扣，而且还会导致本国碳密集型产业转移，进而影响本国的就业和产出。边境碳调整措施通过增加进口产品的成本，降低进口产品的竞争力，可以抑制对外国碳密集型产品的需求，从而降低外国碳密集型产品的生产或阻碍本国相关产业转移至外国，以此来防止碳泄漏现象的发生。

对于碳泄漏的研究，国际学术界一般采用碳泄漏率来衡量减排政策的影响。虽然碳泄漏现象存在某种理论上的风险，但由于碳泄漏衡量问题的复杂性，迄今为止，国际学术界对碳泄漏幅度的研究结果差异很大。大部分学者认为，边境碳调整措施对防止碳泄漏有一定的效果，但对这种效果的大小并没有得出一致的结论。

（三）促使有关国家承担强制性减排责任

承担强制减排责任的国家认为，若某些发达国家或温室气体排放量较大的发展中国家不承担强制减排责任，就会对全球应对气候变化带来严峻挑战，因此希望通过边境碳调整措施对这些国家施压，促使这些国家承担强制性减排责任。2006 年法国前总理多米尼克·德维尔潘提议实施边境碳调整措施时，明确表示此举在于使美国重新回到多边应对气候变化的谈判中。但实际上，此举没有产生预期的效果，美国仍然游离于多边约束机制外。美国在联邦气候政策中也提到了将对没有采取与美国相当措施的国家实施边境碳调整措施，此举在于迫使像中国和印度这样的国家承担强制性减排责任。

边境碳调整措施能否促使其它国家履行强制减排措施？大部分实证研究认为边境碳调整措施的这种影响力不足。Houser et al(2008) 认为美国实施边境碳调整措施对中国影响不大，因为中国出口到美国的五类碳密集型产品只占中国经济产出的0.2%，即使算上对所有国家的出口，也只占中国GDP的1%。

由于边境碳调整措施所涵盖的非减排国家出口商品的种类非常少，只能对某些特定行业造成不利影响，对非减排国家的整体经济影响非常有限，因此这种措施很难成为约束非减排国家承担强制性减排责任的有效工具。此外，边境碳调整措施还容易引发相关国家的冲突，阻碍国际社会应对气候变化的合作。

四、中国应对边境碳调整措施的策略

（一）密切跟踪和研究边境碳调整措施的进展

目前，国际上提出实施边境碳调整措施的主要是欧盟和美国，因此应密切注意它们关于边境碳调整措施的规定。欧盟最新的排放交易指令2009/29/EC 扩大了原有排放交易机制的实施范围，并将其纳入到“气候行动和可再生能源一揽子计划”中。该计划将实施“碳均衡制度”，即对进口商应用欧盟内部的标准，如要求其提交配额。该项规定主要是为了保护欧盟内部的碳密集行业及贸易暴利行业。美国在2009年《清洁能源与安全法案》中规定，自2020 年起，对来自于未采取与美国相当措施的国家的某些进口产品实施边境碳调整措施。此外，在2018年1 月1 日前，其它相关国家若未能与美国在温室气体减排领域达成多边协议，该法案将授权总统建立一项国际储备配额计划，要求进口商品只有在进口商购买或提交国际储备配额前提下才能进入美国市场。虽然欧盟和美国在相应的立法中都对边境碳调整措施进行了规定，但其将来是否实施，什么时候实施及实施的具体形式都有可能会随着国内和国际形势的变化而变化，因此密切跟踪和研究边境碳调整措施的进展，将有利于我国在应对上做好准备。

（二）积极参与国际气候谈判并提出相应主张

《联合国气候变化框架公约》缔约方大会是当今国际上应对气候变化谈判的最重要的机制，我国要积极参与其中，要对边境碳调整措施提出相应的主张。首先，坚决维护“共同但有区别的责任”原则，这个原则是发达国家和发展中国家在气候谈判领域内达成的共识，应该共同遵守。而边境碳调整措施的现有安排违反了该原则，为了更好地推进应对气候变化谈判的进行，发达国家不应对发展中国家实施边境碳调整措施。其次，坚持在多边谈判框架下来探讨应对气候变化的对策，反对单边实施边境碳调整措施。由于气候变化是一个全球性的问题，气候状况是一种公共产品，因此只有在多边体制内才能有效地解决这个问题，反对以边境碳调整措施为代表的单边解决方案。再次，团结其它的发展中国家，以共同应对发达国家提出的边境碳调整措施。发展中国家在应对气候变化方面具有相似的利益诉求，边境碳调整措施总体上对发展中国家是不利的，基于共同的利益，我国应加强与发展中国家的合作，有利于更好地应对边境碳调整措施。

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