应对气候变化背景下的边境碳调整措施探讨

张鲁青首都师范大学

气候变化对人类的生产和生活带来巨大挑战，近年来已引起国际社会的广泛关注。由于二氧化碳是引起气候变化的主要气体，20 世纪80 年代以来，一些国家开始着手采取措施，降低二氧化碳的排放量，如芬兰、瑞典、挪威等国家通过征收碳税的形式来减排。此外，在以《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》为代表的多边气候治理体制下，由于实施强制减排措施的国家担心本国相关碳密集型行业的竞争力受损，以及由此引发的“碳泄漏”，纷纷声称要采用边境碳调整措施来解决相关问题。法国在发达国家中最先提出使用边境碳调整措施，欧盟在新的排放交易指令2009/29/EC中，明确规定了以“碳均衡制度”为代表的边境碳调整措施，美国在2009年《清洁能源与安全法案》中也提到了将对没有采取与美国相当减排措施的国家进行边境碳调整。虽然现在还没有任何国家真正实施边境碳调整措施，但随着国际气候变化形势日益严峻，这种措施一旦实施，将会对国际贸易与投资带来巨大影响。

一、边境碳调整措施的类型

关于边境碳调整措施(BorderCarbon Adjustments, BCAs)的含义，不同的学者和组织都进行了相应的界定。国际贸易和可持续发展中心ICTSD(2007)认为，边境碳调整措施指进口国对出口国未在生产过程中实施同等减排措施的产品采取的单边措施，以此来弥补进口国因采取减排措施而导致的损失。由此可见，边境碳调整措施是一种针对进口产品所采取的贸易措施，通过对来自不符合减排要求国家的进口产品施加一个碳成本，创造一个进口国认为的公平市场环境。联合国环境规划署(UNEP) 和世界贸易组织(WTO)在2009 年关于贸易和气候变化的报告中，把边境碳调整措施分成三类：对碳税或能源税的边境调整、对碳排放交易机制的边境调整和其它边境碳调整措施。

（一）对碳税或能源税的边境调整

碳税是指针对二氧化碳排放所征收的税，主要包括两种：一是基于碳含量对化石燃料征收的消费税；二是基于产品生产过程中二氧化碳排放量所征收的税。能源税指基于能源含量而征收的税。虽然碳税和能源税的税基不同，但它们都对减少能源消耗，降低二氧化碳排放有一定的作用。GATT 边境税收调整工作组在1970年的一份报告中采纳了OECD对“边境税收调整”的定义，边境税收调整指任何全部或部分采取目的地原则征税的财政措施，这种措施使得出口产品与同类国产品相比，能够全部或部分免除在出口国家征收的税，此外，进口国对进口产品征收与同类国产品相似的全部或部分税收。

对碳税或能源税的边境调整是指实施减排措施的国家对来自于未实施减排措施国家的进口产品征收同类国产品需缴纳的碳税或能源税，对出口产品退还已缴纳的碳税或能源税，以此来保证实施不同减排措施的国家的产品处于同样的竞争环境。

（二）对碳排放交易机制的边境调整

碳排放交易机制指在控制碳排放总量的前提下，碳排放权可以像商品一样在特定市场中进行交易。欧盟于2005 年正式启动碳排放交易机制，取得了一定的效果；美国和一些其它国家也把碳排放交易机制纳入到应对气候变化的措施中。碳排放交易机制为碳排放设置了一个上限，在限额内这种市场机制可以促使碳排放的企业合理使用配额。

对碳排放交易机制的边境调整是指进口商或国外出口商被要求在拥有排放权的前提下，其产品才能进入进口国。一般来讲，此种措施要求进口商或国外出口商提交排放配额或排放信用，以此来抵消进口产品的竞争优势；或者要求进口商或国外出口商在进口国市场以与国内产业同等的条件购买排放配额。

（三）其它边境碳调整措施

为了促进某些国家加强实施减排措施，其它的边境碳调整措施也被提出来。这些措施主要包括两类：一类是对来自于未实施减排措施国家的进口产品征收进口费或高关税，因为有些学者认为未实施减排措施等于给予了进口产品变相的补贴，应该予以惩罚；另一类是针对运输环节，如对过境货车的二氧化碳排放量进行征税。

二、边境碳调整措施在操作中的困难

（一）测定特定产品二氧化碳排放量的困难

实施边境碳调整措施需要对特定产品生产过程中二氧化碳排放量进行精确测定，但目前由于发展中国家在能源管理和监测方面水平较低，各国产品生产过程中燃料与能源的种类及使用效率等存在不同，因此精确测定特定产品二氧化碳排放量非常困难，尤其是对能源投入在最终产品中没有物理体现的产品。

目前，学术界对这个问题主要提出两种解决方法，一是产品进口时提交其生产过程中涉及排放问题的相关证书或标志；二是按照进口国的“主要生产方法”或“现有最佳技术”测定进口产品的二氧化碳排放量。第一种解决办法的困难在于国外生产者不愿或无法提供其产品生产过程的相关信息；第二种解决办法虽然不用识别进口产品的具体生产方法，但“现有最佳技术”的确定存在一定的困难，而且还必须被贸易伙伴所接受。此外，若出口国采用的生产方法和技术比进口国的“主要生产方法”或“现有最佳技术”还先进，那么该方法对这类出口国就有失公平，不利于应对气候变化政策目标的实现。

（二）排放交易机制中碳价格确定的困难

在排放交易机制中，碳排放配额的分配有多种方式，既有免费分配的，也有以拍卖的方式从政府购买的，还有在排放交易市场中购买的，这样就使得排放交易机制中碳价格的确定非常困难。碳价格不确定，就无法恰当实施对碳排放交易机制的边境调整。确定排放交易机制中碳价格的关键在于碳排放交易机制的建立与完善，而实际上各国由于发展水平和应对气候变化政策的差异，建立碳排放交易机制将是一个很漫长的过程，尤其是对发展中国家而言。

（三）认定同类产品的困难

GATT(1994)非歧视原则适用于“同类产品”，但其文件中并没有对“同类产品”给出明确的定义。在认定“同类产品”的过程中，一个比较棘手的问题是能否基于生产方法和生产过程(non-product-related production andprocess method, 简称NPRPPMs) 来认定。一般来说，GATT(1947) 禁止基于生产方法和生产过程来认定同类产品的做法。WTO上诉机构在两次金枪鱼—海豚案中判定美国不能由于捕捞方法的不同而对进口产品进行限制，但是在海虾—海龟案中，虽然谴责了美国采取的歧视措施，但是认为这些歧视措施有其存在的基础。可见，海虾—海龟案的判决中虽然没有明确认可NPR PPMs，但认为在某些条件下，这些歧视措施符合GATT 第20条的例外条款。这就使得基于NPR PPMs 来认定同类产品的做法变得模糊，由此可能引发某些国家寻求实施基于此法的贸易限制措施，不利于国际贸易的顺利发展。

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