TPP环境议题动向、原因及对我国的影响(2)

3.美国环保局（EPA）和USTR职能安排是自贸协定中设置环境议题的保障。美国EPA全球事务和政策办公室设有专门的贸易和经济组，其职能是处理国际贸易、投资协定与国内环境关系。在自贸协定的环境议题谈判、对自贸协定开展环境影响评估、环境议题实施中与USTR共同发挥核心作用，例如在NAAEC实施中发挥牵头（leading）作用。美国USTR是国会授权专门开展贸易谈判的机构。USTR专门成立了环境资源办公室（USTR’s office of Environment and Natural Resources，ENR）。该办公室不仅关注美国签署的双边、多边贸易和投资协定中的环境议题，也关注国外影响美国贸易利益的环境措施。

4.美国自贸协定的环境影响评估制度要求设置环境章节。美国2002年后签署的自贸协定，签署之前均开展了环境影响中期和（或）最终评估。制定了贸易政策环境影响评估指南，目的是预测贸易政策对环境的影响，并纳入贸易政策最后制定中，有利于审查自贸协定对环境的不利、有利影响，对于自贸协定的实施有积极的指导作用。在评估中，一般都会涉及到以下几个方面：执行概要、相关法律和政策框架、背景、自贸协定、公众意见及咨询委员会意见、由经济因素造成的对环境潜在影响、对管理制度造成的潜在影响、环境合作、评审范围确定以及FTA对经济造成的潜在影响等。该评估成为美国国会通过和签署自贸协定的必要条件。

5.美国最新公布的双边投资协定范本是美国推动环境章节的具体实证。2012年4月，美国公布了其新修订的《双边投资协定范本》（BIT2012），该范本对环境保护等条款进行了修订。在投资和环境章节（第十二条），项下条款从2004年版本的2条增加至目前的7条，对双边投资与环境保护列出了更为明确和具体的要求。从政策目标一致性角度看，同时按照其一贯做法及落实2007年《两党贸易协定》，美国必定多管齐下从各个领域全面推动其加强环境章节的主张，并最终体现在TPP中。

（二）深层次原因

一是安抚国内民众和政治需要。在美国看来，贸易对环境的影响是不言而喻的，例如贸易可以增加经济效率、产出，进而促进增长，然而经济增长很可能对不可再生资源更多地消耗以及对环境更大的破坏，如空气污染、水质下降等。为此，美国民众以及NGO强烈呼吁否决或抵制不进行任何环境考虑的贸易协定，为使国会顺利签署自贸协定，美国必须设置相应的环境章节，以避免贸易对环境的不利影响。

二是刺激经济和扩大出口的需要。美国在WTO、APEC及双边自贸协定中都力推环境产品和服务的贸易自由化，其核心目的就是扩大环境产品和服务出口。环境产品和服务是全球未来新的经济增长点及竞争力反映，美国在环境产品和服务方面具有绝对优势。根据相关数据，2010年美国环保产业产值占全球环保产业产值的40%，是最大的环境产品和服务贸易顺差国，2009年环保产业出口额达405亿美元，占全球环保产业贸易额的31%。在自贸协定中设立环境章节，推动环境产品和服务贸易自由化无疑会对美国的环保产业、经济发展和就业起到积极作用

三是抢占全球道义制高点的需要。美国不签署包括《京都议定书》在内的多项全球环境公约，广受世界各国诟病。为了抢占全球道义制高点，在自贸协定中加入环境章节，提倡绿化贸易协定一方面意在部分抵消其环境保护方面的不作为；另一方面是为了深化环境合作。后者具体体现在：一是环境章节中强调履行全球环境公约中的义务；二是加强多边环境合作中的对话；三是在自贸协定谈判过程中，签署了环境合作协定。

三、 TPP对中国环境的影响分析

（一）TPP环境议题和谈判可能对中国产生的潜在环境影响

TPP对中国环境的影响，需要从TPP区域自由贸易协定的性质、环境内容、本质和背景等多方面考虑。考虑TPP及其环境内容，可以从环境质量、环境法律法规以及环境决策地位三个方面分析TPP对中国可能的环境影响。

1.只要措施得当，不会导致环境质量恶化。NAFTA对墨西哥的环境影响以及加入WTO对中国的环境影响两个例子清楚地表明：如果措施得当，贸易自由化不会使环境恶化。其实，TPP中的环境内容宗旨和出发点还是保护环境，例如所提出的“成员方应该申明不会因为鼓励贸易而降低各自国家环境保护水平”，“为确保各国有效实施环境保护，TPP各成员应承诺不会因为贸易而贬损各自国内的环境法律、措施、政策等”。即使由于贸易变化对环境产生一定压力，中国可以通过制定绿色贸易政策、寻找国外资源、技术替代等措施来缓解或抵消这些压力。另外，环境产品和服务贸易自由化将有助于我国环境技术变革并减少环境投资。

2.有利于完善中国环境政策，提高执行力。由于TPP对环境保护水平、环境法律法规的执行力度、公众参与与透明度都有着较为详细的规定，同时对发生环境争端之后也有一系列的解决程序，因此对于健全中国的环境法律法规、增强其执行力度、促进公众参与都有着较为积极的影响。与中国入世类似，TPP较高的环境要求有利于中国修订和更新与国际规则不符的环境法律法规、增强既有环境法律法规的执行力度。从长远来看这种由外而内的倒逼机制也是与我国改革大方向一致的。

3.有利于提高环境在经济决策中的地位。NAFTA设立了环境委员会，美国环保局在该委员会中起牵头作用。其他自贸协定也都设立了专门环境委员会。此外，美国环保局和USTR还联合主办了贸易和环境政策咨询委员会（TEPAC），对国际贸易和投资协定中的环境问题提出意见。这种制度化的安排将对环保部门参与经济和贸易决策提供发言权和参与决策机会，提高了环保部门在综合决策中的地位。

（二）对策建议

第一，深化对自贸协定环境议题认识，积极推动自贸协定环保议题的谈判。通过对TPP环境议题的分析和评价，认识到环境议题并不是我国不能逾越的“鸿沟”，相反对于我国环境保护以外促内有积极作用。因此，相关主导部门特别是环保部门应表明立场和态度，适时对外释放积极信号，推动自贸协定环境议题谈判，树立我国重视环境、保护环境的良好形象。

第二，开展贸易协定环境议题的顶层设计，制定示范文本，在中韩自贸协定中先行先试。通过对TPP文本的分析，可以看出在贸易中设定环境议题或章节已经是大势所趋，目前面临的问题已经不是要不要在自贸协定中涉及环境议题，而是我国如何应对环境议题。因而我国需要提前谋划，做好顶层设计：一是，尽快制定我国自贸协定环境章节示范文本；二是，在中韩自贸协定中先行先试，发挥“试验田”作用，中韩自贸协定已明确设立单独环境章节，且预计在不久的将来签署，因此有些条款可以在中韩自贸协定中先“试水”；三是，积极推动在亚太自贸协定（FTAAP）和区域全面经济伙伴关系（RCEP）中环境章节的设立，通过FTAAP和RCEP抗衡TPP是我国重要战略部署，在这些自贸协定中设立环境章节将具有重要意义。

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