TPP环境议题动向、原因及对我国的影响

李丽平　张　彬　陈　超　环境保护部环境与经济政策研究中心

跨太平洋伙伴关系协议（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）是由美国主导，12个成员参与的自由贸易协定，其谈判成员国内生产总值（GDP）总和约占全球的40%，贸易额约占世界三分之一，协定一旦达成将对亚太地区产生重要影响。

美国主导TPP谈判后，试图通过“全面覆盖”原则将TPP塑造成为一个“新的改进型的FTA”，借此打造“21世纪FTA新模式”。因而，TPP谈判一致对外宣称坚持“高质量和黄金标准”，将农业、环境、劳工标准和知识产权等“新加坡议题”纳入谈判范围。由此，国内一些专家和舆论认为，TPP不仅仅是贸易协定，更是美国牵制和遏制中国影响力的新砝码和新工具；美国主导设置的环境议题及其反映的趋势，将成为中国今后自贸协定谈判的“绊脚石”。

那么目前TPP中环境议题到底涉及什么内容，这些内容又将给中国带来怎样的影响和挑战，环境议题是否会成为中国今后难以逾越的障碍？本文将结合目前TPP谈判及成员已对外公布的材料进行分析。

一、TPP中可能涉及环境内容的分析与判断

目前尽管TPP文本对外保密，无法获得具体详细的信息，但是据美国USTR2014年1月15日发布的公告，美国在TPP谈判中环境保护问题的立场是：环境保护是美国的一个核心价值观，美国将坚持TPP必须包括一个强有力的、可全面执行的环境章节，否则美国将不会达成协议。

另外，结合2013年11月24日发布的TPP环境章节主席报告，TPP领导人2011年公布的谈判概要、美国贸易促进法案、美国贸易代表办公室（USTR）公布的相关文件、美国历年签署的自贸协定以及最新签订的韩美自贸协定，可以认为：TPP中已确定设立单独环境章节，而且将是“高标准和高质量”。根据2013年11月24日发布的TPP环境章节主席报告提供的关于环境章节的合并文本，TPP包括大约18个条款。谈判方已经达成一致的条款包括：目标、总体承诺、程序性事务、公众参与机会、公众提交、公司社会责任、促进环境绩效的自愿性机制、合作框架、机构安排和外来入侵物种等。但仍然存在分歧的条款具体描述如下：

1.“定义”分歧。协定环境章节适用范围只包括中央政府层面还是也包括省等地方政府；是否在一国领土范围；是否与多边环境公约等挂钩。

2.“多边环境公约”分歧（主要分歧）。美国提出如果TPP缔约方没能有效采取相关措施履行《关于消耗臭氧层的蒙特利尔议定书》、《濒危野生动植物种国际贸易公约》、《防止船舶造成污染的马波尔协定》则会受到争端解决机制惩罚。澳大利亚、文莱、加拿大、智利、日本、墨西哥、新西兰、秘鲁、新加坡和越南都予以反对，认为这是两个体系，不应捆绑在一起。

3.“磋商/争端解决”分歧（主要分歧）。美国提出磋商要与争端解决过程相关联，争端解决要设立仲裁法庭，但其他11个国家都表示反对。

4.“贸易和生物多样性”分歧。美国不同意此条款，因为美国不是生物多样性公约的缔约方。其他国家没有反对设立此条款。

5.“贸易和气候变化”分歧。美国和澳大利亚不同意该条款。越南、秘鲁和马来西亚不希望将化石燃料补贴纳入。

6.“海洋渔业捕捞”分歧。分歧主要围绕渔业补贴是否并入多边环境协定条款《防止船舶造成污染国际公约》中等展开。美国认为海洋渔业在此条款中是必要的。

7.“保护”分歧。美国提出TPP谈判方在违反外国法律情况下应采取措施禁止野生动植物贸易。澳大利亚、文莱、智利、日本、墨西哥、马来西亚、秘鲁、新加坡和越南反对现有条款。

8.“环境产品和服务”分歧。文莱、越南、日本、马来西亚和智利反对现有文本中的某些说法。

根据以上内容和谈判分歧点分析，可以看出TPP中环境内容几乎涵盖了与贸易相关的所有政策与措施，除了对环境保护水平、贸易与环境公约关系、争端解决机制、公众参与、机构及制度安排等方面做出规定外，还涵盖了渔业补贴、生物多样性以及环境产品与服务等多个方面。TPP环境章节可能对其执行能力、争端解决机制以及透明度等方面全面加强，相对目前其他已经签署的自贸协定而言，TPP中环境章节更加强调可操作性、解决问题的能力、约束性以及标准的一致性。换句话说，相比目前的自贸协定版本而言，TPP环境章节将是一个加强版本。

TPP尽管只是一个贸易协定，但是在美国亚太“再平衡”战略下，已经成为美国实现其政治、经济等目标的工具和抓手，环境内容不仅仅是来源于环境保护本身，其背后还隐藏着产业、经济、贸易和政治利益。美国认为在自由贸易环境下，协定一方降低环境标准变相等同于对产业进行补贴，使得降低环境标准一方更能获得竞争优势，从而增强了其产业国际竞争力。因此，TPP中环境内容除环保本身外，更是一个经济、政治、贸易以及环境利益的综合。

二、TPP突出设置环境内容的原因分析

尽管目前有12个国家参与TPP谈判，但是主要由美国主导，特别在环境议题设置上更是美国的意志体现。因此，分析TPP中设置环境内容的原因，也主要是分析美国的动机。美国在TPP环境议题上核心关注包括：环境公约的执行；制定渔业补贴禁令；野生动植物贩运；非法伐木；争端解决机制；环境产品和服务。

（一）表面原因及依据

1.美国的自贸协定传统和历史上都包括环境章节。美国在自贸协定框架下讨论和设置环境议题已有30多年的历史。1992年美国在NAFTA框架下开始尝试设置环境议题，作为NAFTA附属协定，签署了NAAEC。此后，美国签署的自贸协定均包含环境内容。根据美国贸易代表办公室（USTR）公布的相关数据统计，目前美国签署并已经生效的自贸协定有14个，除美国-以色列自贸协定外，其他13个均设置环境章节或环境技术合作章节或附属环境合作协定。详见表1所示。

2.美国贸易法案要求在自贸协定中设置环境章节。2002年美国国会通过的贸易促进授权法案（Trade Promotion Authority, TPA）第2102段——贸易谈判目标中提出“……确保贸易与环境政策相互支持，寻求保护环境和国际合作的方法，优化使用世界资源……”，并在原则性谈判目标中设定了具体的环境目标。这成为美国日后在自贸协定谈判中设立环境章节的法理依据，以及美国在自贸协定谈判中所开出的要价。这也就是为什么2002年之后美国签署的所有自贸协定都设有单独环境章节。尽管TPA法案在2007年授权到期，但美国在2008年开始TPP谈判的时候仍然遵循该法案设定的自贸协定模式，并且将2002年TPA法案中设定的贸易谈判目标更新为2007年《两党贸易协定》（2007 bipartisan trade deal）中所设立的贸易谈判目标，将环境章节所要实现的目标，和具体的实现过程做了更进一步增强。

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