我们要什么样的城市化经济(2)

    农村人口至今增长过快，说明生育率偏高并非缘于“错批了一个人”，根本原因是城乡分割阻抑了农村发展。教育的落后和家庭劳力的重要，都刺激人口增长，户籍壁垒则固化和加强刺激程度。如果有意淡化这些“促生”因素，将误导决策，在人口问题如此关键的时候，忽视时弊，不知道是否还有纠正的机会。

    认识到城市化政策与人口增长率的联系后，其紧迫性不言而喻。国际经验证明“教育是最有效的避孕药” 。根据我国经验，还应注意到，城市产生降低生育率的机制，在大城市尤其明显。

    城市化道路选择中，一个长期被忽视的重要因素是：城乡居民中多数人偏好进入大城市，而这就是经济活力的源泉。提出人力资本学说的经济学家舒尔茨说：“正是这种追求环境改善的基本原则，使个人和家庭获得了最好的收益，也正是这种保持开放的高效率的经济体制的原则，极大地增进着人类的福利。”

    城市化伴随工业化出现，又随第三产业化而加快进程，其背景是产业成长带动的产业结构、就业结构变化。当前条件下，我国城市化政策的基本着眼点不急于定位于提高城市生活质量，先要给全民族提供生存和发展的选择空间；消除外部的（历史包袱和资源约束）和制度的发展障碍。

    与小城镇化相对立，有观点提出应积极发展100万至400万人口城市。本文不同于“大城市战略”，而是主张顺应城市化发展规律，减少对规模的制度干预，允许和鼓励新兴城市多样性成长。城市该大还是该小的制度设计，不如让位于综合发展条件。

    政策：

    建置“城市化”还是人口城市化

    对城市化进程的衡量，有不同统计口径。我国现在通常使用城市行政辖区人口（不含市辖县）数字， 1998年为30.4％。这里面包含了近年大规模县改市、县改区带入的农业人口。如果以户籍管理的非农业人口计算，城市人口比重为16.1％。1999从个例中更能看出城市人口中存在虚数：山西晋城市人口200多万，城镇人口比率达到72.2％，但非农业人口比重为17.2％，城市建成区内人口仅占全市人口的11.4％。

    我国目前的“城市化”进程具有双重目标，其重心放在行政建置的调整方面，意在减少机构层次，利用城市力量拉动周边农村的经济社会发展。依靠城市吸纳农业剩余劳力和人口的目标则被旁移。又由于现有城市人口自然增长形成“就业压力”，使严控“农转非”的政策不见松动，越大的城市限制力度也越大。这样，人口城市化的政策从改革前的逆城市化（减少城市吃闲饭人口，动员下乡）过渡到建置“城市化”（增加城市行政辖区内人口，不论其是否脱离农业），一方面维持着人口流动的城乡壁垒与城乡福利鸿沟，一方面又希望在经济上实现城乡互补，希望农业过剩劳力继续沉淀在乡村。

    建置“城市化”的利弊此处不作全面分析。大规模的县改市，适应了经济社会发展的要求，还是另有利益驱动，值得认真反思。仅就城市化政策而言，建置城市化带来的负面效应，一是虽然增加了“城镇”人口，却没有相应减少农业人口。一个国家的现代化可以归结为农民大军的消亡，即农业的工业化。否则，城镇人口就是一个无意义的数字。美国第一次人口普查时，2500人以上的聚居地就定义为城市，单照此口径，我国早已城市化。二是城市行政辖区扩大和城镇数量增多之后，城市功能却没有相应增强，人口、资本、资源、市场的聚集效应都不足。这起因于上述的小城镇局限，也与城市管理中的制度供给“过剩”，地方保护加剧有直接关系。城乡间大市场受阻于辖区小圈子，连同一城市的区之间也搞起了封锁。三是模糊了城市概念与城乡边界，最大“城市”辖区可达12000多平方公里。城市建成区市政设施和公共服务质量偏低；城乡结合部管理薄弱、问题多。由此带来的土地问题尤为严重。城市得以“摊大饼”式扩张，郊区农村干部热衷于租售土地，90年代全国耕地锐减与建置“城市化”同步加快，很难说两者没有关联。大城市建成区的“退二进三”如果是企业行为，会受到成本硬约束，但作为政府行为，则有变现土地租金的利益强刺激。四是建置层次过多、管理机构重迭的弊端仍存。建置层次上，省、县、乡（镇）之外，有计划单列市、地级市、县级市。行政隶属有省辖市、市辖市、市辖县、市辖区、市辖乡镇。好像北京的新地名，东里西里南里北里都是“里”，该廓清处偏要混同，其理何在。

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