土地使用相容性(3)

的宏观把握，可以为各分区规划提出土地使用相容性的规划指引。城市总体规划和次区域规划在宏观层面上，配置各发展地区的主导功能，并在大范围内建立合理、均衡、稳定的城市结构，由于该整体结构是通过综合平衡获得的，因此各个地区在相容性导致的功能性质改变方面，需在一定程度上保持本地区的主导性质，否则城市整体结构可能失衡。 4．1．2分区规划

分区规划是深圳城市规划体系中承上启下的重要环节，规划控制开始从定性逐步走向定量。如果说总体规划和次区域规划均是从宏观层面对城市发展进行结构性控制，那么分区规划则开始着重研究城市建设用地的布局和控制。对上层次而言，它要将总体规划和次区域规划所确定的原则性前提转化为具体的土地利用布局安排；对下层次，分区规划为法定图则的制定提供明确的定量指标，重点强化两个方面：①分区土地用途与开发强度的控制；②公共设施和市政公用设施的布局和定位。在土地使用相容性方面，分区规划应该将上层次的规划总量及结构分解到各个具体的法定图则分区，为编制法定图则提供土地使用总量及结构方面直接的指导，并有效地传递上层次规划的信息；同时，分区规划应该为下层次法定图则的编制提供框架性条件，使法定图则具体规定各个地块的用地性质及其相容性，8寸有据可依。在分区规划编制中，应规定如下具体内容：用地调整方向、用地调整结构以及各类建设用地的可调整总量幅度等，并作为土地使用相容性规划审批的依据。 4．1．3法定图则

在深圳城市规划体系中，法定图则是规划管理的核心环节，也是土地使用和开发控制的法定依据。法定图则还针对地块的用地性质按照不同的审批层级分为三类，在法定图则的图表的“土地利用相容性”栏中予以表述：①一类是指“规划确定的土地利用性质”；②二类是指“须经规划主管部门批准方可变更的土地利用性质”；③三类是指“须经市规划委员会批准方可变更的土地利用性质”。这种规定对市场化用地性质的变更给予了一定的弹性，一定程度上／顷应了市场经济发展、产业结构调整等方面对用地需求的变化；同时从审批部门的设置上抵制了由于个人意志而带来用地性质变更的随意性，使规划对用地性质的控制通过一定的弹性来保证了规划控制的刚性。

目前，法定图则在土地相容性存在的问题是：虽然对用地性质的变更设置了三类不同的审批层次，但由于缺乏更细致的技术指引，无法按照不同类型用地功能之间转换的影响程度大小进行相应的分组和归类，难以形成影响越大的用地性质变更难度越大、须经更高级别部门审批的机制。因此，土地使用相容性技术规定的制定应主要针对法定图则的编制和管理，以下将详细阐述。 4．1．4详细蓝图

深圳城市规划体系中的详细蓝图类似于修建性详细规划，主要起补充、深化和完善法定图则的功能。详细蓝图作为城市建设的内部管理图则，除按照法定图则所确定的控制指标提出具体的建设方案外，着重对建筑群体布局、公共空间设计、交通组织、公共界面处理以及环境营造等方面提出设计指导。在土地使用相容性方面，建议对于超过5km2的大规模开发项目，应通过编制详细蓝图进行土地细划工作，将用地性质的规定由中类细化到小类，并落实法定图则确定的公共设施的位置、用地、规模与布局形式，完善小区级公共设施的配置。详细蓝图应通过规划主管部门审批后才能执行，原则上应保证法定图则规定的主导用地性质不少于50％。

4．2制定指导法定图则编制管理的《深圳市土地使用相容性技术规定》 制定《深圳市土地使用相容性技术规定》，是提高法定图则编制和管理的科学性和合理性，提高规划审批质量和效率，降低决策成本的重要举措。尽管这一规范的编制和颁布实施还有大量的前期工作要做，根据研究，它至少应包括以下内容： 4．2．1《深圳市土地使用相容性规定表》

首先，要依据《深圳市城市规划标准与准则》确定的《深圳市城市用地分类及代码表》，编制《深圳市土地使用相容性规定表》，表中规定的内容可以成为指导法定图则编制的重要依据，将作为核发建设项目选址意见书、拟定设计要点、核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的技术依据。 4．2．2法定图则在“三类用地性质”内容表述上的规范要求

法定图则根据用地相容程度和审批程序的不同，将城市用地分为三类。法定图则的编制应该遵循土地使用相容性的原则，确定各地块的各类用地性质；在“用地性质”栏中表达一类用地性质，在“土地利用相容性规定”栏中表达二类和三类用地性质。建议对具体表述内容作出如下规定：

(1)一类用地性质是指经法定图则确定的主导用地性质，一般为中类，政府/团体/社区(C/iC)用地和公用设施用地(U)宜规划到小类；确定一类用地性质时，针对地块内部功能混合的可能性，根据《深圳市土地使用相容性规定表》，可以表述为两种或更多种的中类或小类用地性质的混合，但必须同时确定其相应各中类或小类的占用土地面积和开发强度指标，不宜只确定总指标。

(2)二类用地性质是指须经规划主管部门批准方可变更的土地性质。这一层次允许的用地功能混合和变更，可以界定在同一中类用地性质中的小类用地性质之间的混合或转变以及跨两种中类用地性质的混合这个范围内，且超出《深圳市土地使用相容性规定表》的规定要求。

(3)三类用地性质是指须经市规划委员批准方可变更的土地性质，建议界定为跨两种中类用地性质的转变或涉及三种及更多种中类用地性质的混合或转变。 4．2．3法定图则审批的原则性要素

不论哪个层次的规划审批，在土地使用相容性问题上，都应遵循一致的原则。在涉及用地功能改变的相容性审批时，无论是城市规划主管部门还是城市规划委员会，都要针对以下原则性要素进行审查：

(1)是否有利于城市或地区发展的需要，是否有相应的研究报告或规划指引来证明；

(2)用地性质变更后，在上层次规划的区域范围内，用地结构是否平衡； (3)相邻地块的用地性质是否为该地块拟变更的用地性质，如果不是，需要做全面的环境影响评估；

(4)市政公用基础设施需求的种类和容量能否满足，尤其关注改、增居住用地时的各项配套设施指标；

(5)法定图则编制是否存在问题；

(6)居民人数或使用人数的变化是否在容许的限度之内； (7)城市设计及文物保护等方面的要求。

(8)此外，涉及环境(包括噪声、废气、油烟、污水等)、交通、市政设施质量标准的土地使用相容性的规划审批，需要提交专项的评估报告，由相关主管部门根据规范进行审查，其出具的正式审查结果作为审批的原则性依据。

在实际操作中，上述原则性要素可以制作成为用地功能变更的审批表，对各要素

的审查通过需要附以说明或报告，由规划主管部门初审后提交城市规划委员会讨论，必须对全部要素进行理由充分的陈述和申辩才能通过获得许可。 4．3建立土地使用相容性规划管理的实施机制 4．3．1管理原则

土地使用相容性的规划管理必须遵循四个原则：①明确性原则，土地使用相容性的规划审批中应该尽量减少个人自由裁量的范围，依据规范设置的明确性来执行；②一致性原则，在土地使用相容性的规划审批中的原则性依据应该一致，规划编制和规划审批关于土地使用相容性的原则性依据也应该一致；③审批权层次原则，根据相容程度和相容规模，应该分别设置相应层次的审批权，不得越权审批；④弹性原则，根据城市或地区发展条件的变化，鼓励制定规划指引和特别规划区的方法来及时适应城市发展。 4．3．2审批权设定

根据上述原则，应在《深圳市法定图则操作规程》中对土地使用相容性的规划审批权进行明确界定。对应于三类用地性质，规划管理人员对个案的审批应该不超出法定图则确定的一类用地性质以及《深圳市城市用地分类及代码表》的规定；城市规划主管部门对个案的审批应该不超出法定图则确定的二类用地性质以及《深圳市土地使用相容性规定表》的规定；城市规划委员会对个案的审批应该不超出法定图则确定的三类用地性质以及《深圳市土地使用相容性规定表》的规定。 超出所有既定的规划依据的土地使用相容性的规划审批原则上要慎重进行，并应该启动法定图则调整的程序作为决策支持。 4．3．3特别地区的有原则放宽

规划主管部门根据地区发展的情况，如地区功能的转型、新型发展模式的兴起、交通区位的改善等，在法定图则尚未调整的时候，可以指定特别规划政策区，编制《特别规划政策区规划指引》，深度可以法定图则和详细蓝图为参照，报城市规划委员会批准，在明确的区域范围和时效范围内可以根据该指引适当放宽或鼓励土地使用的更改和混合。(参加本课题研究的还有深圳市城市规划设计研究院的吴晓莉和华南理工大学的王世福博士，对他们给予的支持表示衷心感谢。) 注释

①《深圳市城市规划标准与准则》对城市用地的分类与国家标准有一个很大的区

别在于：除了按土地使用功能进行分类外，还考虑了土地的利用方式的差别，将用地分为公益性用地和经营性用地两大类。如将国标中的“公共设施用地”分为公益性的“政府/团体／社区用地”和“商业性公共设施用地”，前者包括政府机关、教育科研、医院、体育、社会福利用地等，后者包括商业、金融、旅馆、服务业用地等。此外，对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地、特殊用地、水域和其它用地等大体上都可归于公益性用地，而居住、工业、仓储等用地都可归为经营性用地。从总的指导思想上，公益性用地由于涉及到城市整体利益和公共利益，原则上禁止变更规划确定的用地性质。 参考文献

①郑正、扈媛，试论我国城市土地使用兼容性规划与管理的完善．城市规划汇刊2001[3]：P11—14，同济大学出版社

②邹兵、吴晓莉，也谈市场经济条件下公共设施用地分类的原则——兼与孙晖、梁江两位老师商榷．城市规划2002[11]：P80—85

③邹兵、陈宏军，敢问路在何方——由一个案例透视深圳法定图则的困境与出路．城市规划2003[2]：P61，

④深圳市人民政府，深圳市城市规划标准与准则．1997 ⑤深圳市城市规划委员会，深圳市法定图则编制技术规定．1999

作者简介：司马晓，深圳市城市规划设计研究院常务副院长，副总规划师，高级规划师邹兵，深圳市城市规划设计研究院主任规划师，高级规划师，博士

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