以广州金丝带特殊儿童家长互助中心为例探析政府对非营利组织管理(3)

(一) 国家立法不完善。不论是《企业所得税法》，还是《社会组织管理条例》中都没有对非营利组织管理作出明确的规定或者限制。在很大程度上，造成了不同的人对法律条文的理解不同。使得在落实操作的开始阶段就产生不必要的麻烦——政府部门之间“踢皮球”。

(二) 政府部门不作为。在我国，非营利组织要登记成立必须有业务主管单位。但在实际中，很多政府部门为了避免不必要的麻烦，尤其在经历了“郭美美事件”后，公益慈善事业饱受大众质疑。政府部门在接受非营利组织挂靠时，总会推卸责任，不愿承担起业务主管部门的责任。导致非营利组织不能正常开展活动以及拿到免税资格。

(三) 社会缺乏了解。社会大众在对非营利组织的了解上仍有所欠缺。根据调查，有接近40%的人不了解非营利组织。这个在很大程度上，给非营利组织的资金筹集和活动开展，带来了困难。尤其是对于一些草根非营利组织来说，由于不能顺利登记成立，只能简单依靠自身周围了解情况的朋友或者企业来进行资助，但这并不是一种长远战略打算。草根非营利组织要发展，必须依靠社会的力量，让社会了解它，接受它，帮助那些处于社会边缘的弱势群体。

(四) 机构设置缺乏合理性。这是当前中国非营利组织自身问题。由于中国非营利组织起步晚，在很多情况下都是依照国外的经验来进行具体的操作。但在当前中国特色社会主义下，国外的经验并不是万能的。因此，一些非营利组织简单采用国外经验是并不能在当前中国取得成效的。

(五) 机构人员专业性不强。根据2013年10月发布的《广东社会工作发展现状调研报告》显示，我省社工 90%以上为80后的本科学历，平均从业时间约为2至4年，深圳等一些地方社工工作年限不足三年的占总数的93.3%。虽然社工的缺口很大，但是“新生力量”从事社工的意愿却不高①

；存在“区域分布不平衡”、“人才缺失”等问题。另有调查显示，广东省内高校中社工专业学生中仅有50%的人愿意在毕业后从事社工工作。这也造成了当前我国非营利组织中的人员只能凭借“经验”来处理非营利组织中的事务。

这些原因都是当前非营利组织普遍存在的问题,不可否认，正是这些原

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广东省社会社会工作师与中山大学社会学与人类学学院：《广东省社会工作发展现状调研报告》

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因导致了政府在立法解释时，做出了限制的规定。但从另一个方面来看，造成非营利组织面临困境的原因更多的在于政府没有做好疏通引导的工作。下面本文将着重分析政府在非营利组织管理中存在的不足并针对不足提出改进建议。

五 政府在非营利组织管理中存在的不足

在与“金丝带”负责人交谈中，他们对于最近的《广州市社会组织管理办法（草案）》公开征求意见表示了强烈的兴趣，他们都希望广州市政府能加快立法解释，建立健全社会组织管理条例。当然他们最希望的还是国家能出台一部切实关注非营利组织的法律，将需要说明的问题说清楚，不要在存在“灰色地带”，不再仅仅是简单的条例解释。他们表示，他们需要的是真实有依据的法律条文来规范非营利组织，这样不仅有利于我国社会发展，更有利于中国非营利组织与世界接轨。但实际情况却与他们所期望的相差甚远，政府在非营利组织管理中存在的不足主要有以下几个方面：

(一) 立法不完善。国务院办公厅关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知（国办发【2013】22号文件）中关于2013年完成任务中第二十三条提出：对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记制度，依法加强登记审查和监督管理。健全社会组织管理制度，推动社会组织完善内部治理结构①。 此项任务将会有民政部会同法制办负责。预计在2013年12月底前完成《社会团体登记管理条例》等相关行政法规修订工作，促进社会组织健康有序发展。通过网络搜索调查，就现今进展情况来看，并没有发现《社会团体登记管理条例》等相关行政法规修订有实际进展。

(二) 立法解释不清晰。对于这个不足，我们可以通过《企业所得税法》以及之前引用的《财政部、国家税务总局关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知（财税【2009】122号）》和《财政部、国家税务总局关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知（财税【2009】123号）》来进一步发

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国务院：《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知（国办发【2013】22号文件），2013年完成任务，第二十三条

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现问题。

首先，在《企业所得税法》中对于非营利组织中免税的条件并没有做明确解释，只凭“符合条件的非营利组织的收入”寥寥几字做出规定，使得社会上对这一条文的理解出现了两种情况，一是只要符合条件的非营利组织，其所有收入都属于免税范畴，二是免税必须是符合条件的非营利组织和符合条件的收入才能准予免税优惠。这两种观点在《企业所得税法实施条例》第八十五条中有一个比较明确的界定：企业所得税法第26条第四项所称符合条件的非营利组织的收入，不包括非营利组织从事营利性活动取得的收入，但国务院财政、税务主管部门另有规定的除外。但对于何为另有规定，条例并没有解释清楚。但比较明显能看出，两种情况中，政府对非营利组织免税的政策偏向于后者。

其次，通过对《财政部、国家税务总局关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知（财税【2009】122号）》和《财政部、国家税务总局关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知（财税【2009】123号）》研究发现，虽然在免税资格定性上做出了更具体的说明，但限制也更加多，存在的问题也更加多。如对于利息收入问题上，之前的规定中是所有利息收入也算入免税中，但通知中却将其规定为“区分利息收入，符合规定条件的才能免税??”、“审批会费”等部分都是值得商榷的部分。

最后，不难看出在立法解释时，政府在很多情况上都没有从实际出发，在某些条款上总会造成多种理解。这种解释不清的后果就是，非营利组织有自己的理解，政府部门有自己的理解，在沟通时，两者不在同一层面上，难以做到有效的沟通。

(三) 政府部门分工不明确。我国最高国家行政机关是中国人民共和国国务院。先从纵向上看，我国目前有五级政府，即中央、省、市（地区）、县（市）、乡（镇）。政府层级多，影响了政策在实施过程中的信息完整性

在从横向上看，政府系统内的水平机构在职能上有相同的地方，使得政府部门之间相互推卸责任，将难以处理的职能都往外推，例如在非营利组织登记成立和免税事情上。

分工不明确的后果从短期来说，增加了政府的运营成本；从长远来说，增

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加了社会隐患。

(四) 政府部门缺乏社会责任感。国家提倡全社会都要具有“社会责任感”。无论是个人还是企业，都逐渐形成了“社会责任感”，尤其在汶川地震的那些日夜里，全社会都从自己做起，承担起社会责任感。但反观政府部门，作为社会管理的第一部门，却不能承担起应有的社会责任感。在有利于弱势群体，自己触碰不到的地方，也不允许非营利组织进入，即使进入了也不能依照国家法律给予优惠政策。

(五) 各地方税务部门地方保护主义严重。在地方，地方税务部门会处于地方保护主义，对于没有明确规定的事件，将不予认定。这样的做法，使得非营利组织在超出自己免税资格认定的城市时，将会面临不能免税的无奈境地。

(六) 没有统一的免税资格认证。统一的免税资格认证，将会有利于非营利组织对外活动。而且有利于政府部门提高工作效率，减少部门间的沟通成本。

政府作为社会管理的第一部门，在自身失灵的情况下，仍然不能正视问题根源，发现自己的不足与缺陷，反而在实际中互相推诿责任，连“壹基金”都难逃免税难题，面临民政税务“踢皮球”的情况，导致捐赠方不敢贸然捐赠慈善款项。大型基金会都如此，草根非营利组织更是难逃“踢皮球”的情况，最终导致的情况就是非营利组织无法筹集资金，开展活动。

六 改进政府在非营利组织工作的建议

通过之前的分析调查，本文针对上述中政府部门出现的不足，提出以下改进建议：

(一) 加快相关立法，省去流程化的形式。正如上面所说，一份本将要在2013年12月底就完成的法律修改，却在2014年仍未有相关的实际措施。法律需要讨论验证，这一点不可否认，但作为日程规划中的任务，在期限到达时仍没有达到实际

(二) 健全立法解释，对于容易造成误解条款的必须说明清楚。立法解释不会造成误解，才有利于政府工作的开展，不会造成社会矛盾。尽量减少使用

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“符合条件的非营利组织的收入”、“但??的除外”等容易造成理解不同的字眼。法律是严谨的，政府部门必须对法律有准确的理解，将正确的理解告知社会大众，而不是用简单的几个字告诉社会，让社会去理解。

(三) 进一步规划好政府机构职能划分。国家近些年都在进行“大部制”改革。虽初见成效，但成效仍不容乐观，政府机构之间“踢皮球”的情况仍然很严重。

(四) 对政府机构内部人员进行“社会责任感”思想建设。近些年从政府部门暴露的问题，逐渐被社会所知，所造成的社会负面影响，已经令国人出现了“不相信政府”的思想。这都是政府内部人员缺乏社会责任感造成的。“官本位”的想法，无法根除，但在“官本位”思想上，政府官员必须先构建好自己的“社会责任感”，理解社会大众，真正的做到“从群众中来，到群众中去的”理念。

(五) 规范法律条文，统一资格认证。由于没有统一的资格认证，在实际操作时，很多非营利组织不能在地方上生存发展。统一的资格认证能免除非营利组织对外活动时，遭受地方保护主义，只能通过高成本的沟通来让活动进行。这浪费了非营利组织的资源，也浪费了政府资源，造成整体社会效率低下。

总之，希望政府能从实际出发，做好作为社会管理第一部门的工作。为私营企业，非营利组织开创良好的社会环境。尤其对于非营利组织，这一涉及社会服务的第三部门，政府应在现今加快经济建设的同时，重视非营利组织的建设，为非营利组织提供从政治、经济、文化上的支持。

总结

“我希望国家能更加重视我们这些草根非营利组织，给予更多的支持。”这是“金丝带”负责人的感慨。当前我国草根非营利组织数量众多，涉及的范围已经大大超出政府部门所管理的范围，从动物保护到大灾救助，非营利组织已经在我国社会进步的同时，不断进步。但不可否认，非营利组织中仍然存在很多问题，这些都是需要政府去加以引导和规范的，而如何去引导规范，减少“灰色地带”，一篇简单的文章是不能说清楚的。这需要政府与非营利组织多多沟通，非营利组织不是“洪水猛兽”，政府也不是“甩手掌柜”。社会需要加强对非营利组织的了

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