中国选举法修改的研究报告二方法(2)

其实，这个被普遍称赞的预选程序，并非制度创新，实际上是恢复1979年选举法的规定。1979年的选举法就明确规定：“如果所提候选人名额过多，可以进行预选，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单”，这一制度设计，事实上也是当年扩大民主的一大亮点。但1986年对选举法进行第二次修改时，删去了有关预选的规定，其理由是一些地方集中选民较困难、预选会增加选举工作量等等，然而正是这一变动，为一些地方操纵选举提供了机会。1995年对选举法再次进行修改时，在县级以上各级人大的间接选举中又引入了预选程序，在一定程度上恢复了这一制度设计。

现行选举法修改删除“反复酝酿”，保留了“讨论、协商”，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单，恢复规定有条件进行预选。这种立法思路好像是既可以回避1979年选举法中预选的弊端，又可以回避现行选举法不预选的弊端，调和折衷，似乎是比较可行的。不过，让人疑惑的是，如果说因为原选举法中确定正式代表候选人的程序容易导致“暗箱操作”，那为什么不干脆把这个容易导致“暗箱操作”、不合理的程序完全删除，而要继续保留它，只在特定情况下才适用预选程序呢?“讨论、协商”和“反复酝酿”有什么不同?用什么标准判断是“较多数选民的意见”，是相对多数还是绝对多数，是全体选民中的“较多数”，还是参与提名的选民的“较多数”或者是选民小组中选民的较多数?预选的程序是怎样的，选举法为什么不规范预选程序，它与正式选举程序有什么不同，能不能干脆取消预选程序，直接把所有候选人纳入正式选举一次选举?[35]选举法的修改没能回答这些问题，修改的结果仍然解决不了对不公正产生候选人的质疑，也缺乏可操作性。

(3)第三十三条修改为：“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。但是，在选举日必须停止对代表候选人的介绍”。原来的规定是：“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。但是在选举日必须停止对代表候选人的介绍”。[36]

这个没有约束力的修改竟然被很多人叫好，说明人们对原来的选举法都快丧失信心了。这个修改是中国法律的特色之一，一个最基本的强制性要求在法律中被降低为选择性的规定，既然选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题，那选举委员会不组织代表候选人与选民见面也无须承担任何法律责任。代表候选人与选民见面，回答选民的问题，是代表候选人当选为人民代表的最基本条件，很难想象一个不愿与选民见面、不回答选民问题的人民代表会代表人民的利益。

中国人民代表大会制度最基本的一点就是，人大代表由选民民主选举产生，同时受选民的监督。按照人民代表大会制度的要求，人大代表与选民的关系应该是非常密切的。但实际上，一直以来，各地人大代表选举过程中往往存在着代表候选人多由组织推荐，选民对候选人情况不了解，候选人代表选民利益的意识不强，人大代表被当成一种荣誉，致使其职责意识淡薄，选民也无从监督人大代表是否履行了代表职责。

这个修改实际上还表明，中国选举法还不鼓励竞争选举，介绍代表候选人的方式还非常有限，没有回应基层民主选举中出现的代表候选人、自荐人自我宣传的新情况。如果今后的选举中继续出现贴海报、发传单、筹经费、组建助选机构，选举秩序失控怎么办?所以说，选举法的修改无视人民民主发展的现实和要求，回避立法难点，留下法律空白，也是一种不负责任。

(4)第四十四条第一款修改为：“对于县级的人民代表大会代表，原选区选民五十人以上联名，对于乡级的人民代表大会代表，原选区选民三十人以上联名，可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求”。原来的规定是：“对于县级和乡级的人民代表大会代表，原选区选民三十人以上联名，可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求”。

这个修改主要是针对个别地方出现新一届代表刚选出，新一届人民代表大会还未召开就有选民提出罢免要求，一些人大工作人员要求提高罢免代表的联名人数。[37]实际上，中国选民联名要求罢免的例子还非常少，与选民10人以上联名就可以提名代表候选人相比，原选区30十人以上联名已经是较多的人数。鼓励选民提出罢免应该与鼓励选民提名候选人一样，有利于密切人大代表与选民的关系，提高本来已经很

淡薄的民主意识。“深圳麻岭罢免风波”和“株洲映峰罢免风波”起因于质疑选举的违法，原本应该提起确认选举无效之诉讼，而不是提起罢免案。两起风波最后都因有关部门的干预，部分撤回签名无疾而终。[38]由于没有法律依据，选民无法提起确认选举无效之诉讼，而提起罢免案，这本身就是选举法的缺陷之一，可是中国的立法机关却开错了药方，用提高罢免的门槛来减少罢免案。本文赞同一些学者的观点，“提高提出罢免的门槛不如规范选举程序”。[39]

(5)第五十二条修改为：

“为保障选民和代表自由行使选举权和被选举权，对有下列行为之一，破坏选举，违反治安管理规定的，依法给予治安管理处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表，妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的;

(二)以暴力、威胁、欺骗或者其他非法手段妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的;

(三)伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的;

(四)对于控告、检举选举中违法行为的人，或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的。

国家工作人员有前款所列行为的，还应当依法给予行政处分。

以本条第一款所列违法行为当选的，其当选无效”。

原来的规定是：

“为保障选民和代表自由行使选举权和被选举权，对有下列违法行为的，应当依法给予行政处分或者刑事处分：

(一)用暴力、威胁、欺骗、贿赂等非法手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的;

(二)伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的;

(三)对于控告、检举选举中违法行为的人，或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的”。

这个修改在法律语言表述上比原来更准确了，增加了行政处罚的规定，把刑事处分改为刑事责任。把贿赂单列则嫌罗嗦了，应当通过法律解释解决其含义。没有改变由强调制裁到注重争议解决的思路，没有解决选举法在这方面存在的根本问题。

首先，这一章的名称应当叫法律责任。它不仅包括暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数、压制报复等违法行为，还应当包括选举组织、选区划分、选民登记等中的各种违法行为;法律责任的主体不仅包括选民和国家工作人员，还应当包括选举组织、各政党、各社会团体等。

其次，应当赋予人民法院对选举是否有效的最终裁判权，并具体规范裁判的程序。

从以上可以看出，中国选举法的新修改是不到位的，它没有回应人民厌恶虚假选举、进行真实而有意义选举的渴望，更没有把进一步扩大直接选举、缩小农村与城市每一代表所代表的人口数的比例、把国家领导人选举纳入选举法规范等建议列入选举法修改议程。为什么会出现这种情况，是令人深思的。

立法是一项崇高的事业，是立法机关的一项重要权力，同时，制定良法又是立法机关的神圣义务。中国立法法第五条规定，“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”。综观中国现行选举法的修改，它并没能做到立法法的要求。除了向各地人大部门征求意见外，没有像样的论证和讨论。[40]全国人大调研组早在赴广东调研之前，就已经透露本次《选举法》修正只是一次小改。[41]选举法修改一次不易，从立法规划的制定，到各地方人大的建议，再到全国人大的调研，是

需要花去很多成本的，中国选举法的这种成本开销已经很频繁，从1979年制定，已经经过1982年、1986年、1995年、2004年四次修改了。修改选举法是十届全国人大的立法规划，如果这次修改不能满足人民的要求，可以预见，它的修改将继续列入十一届全国人大的立法规划。[42]立法就像修路，不能敷衍了事，修好一条路可以管很多年，而一条“豆腐渣”路用不了几年又得修，中国的立法机关能不能把选举法修得更好些呢? 我爱你 @@

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