从黄宗羲定律到帝国的逻辑中国国家治理逻辑的历史线索(4)

代理”关系中的信息问题、激励问题和相关的交易成本成为无法回避的治理挑战。任何关于中国国家治理的讨论和对策都必须首先正视这个问题并做出明确的回答。

第二，我们从中国大历史的脉络中，特别是不完全财政的制度安排上，看到了帝国应对这一挑战的治理机制，其核心为正式与非正式制度的同行并用，在强化严密官僚层级权威的同时，默许甚至鼓励非正式制度的存在，借以缓和或调节“委托—代理”所产生的一系列信息、权威困难。关于中国国家治理中的非正式因素已有大量的研究和广泛的注意。本文的贡献是对正式与非正式之间的关系给予新的定位和解读。本文提出，正式与非正式制度两者不是互为补充、此起彼落的，而是有机地融合并存、互为依赖的两个机制，只是其明暗凸凹程度在实际过程中因时因地因事而异。正式制度的可信性承诺因非正式制度的有效治理而不受到挑战;而非正式制度又因正式制度的授权而得以行之。两者的互动在某些时点又是紧张的：强化正式制度的努力压缩了非正式制度灵活性的空间，降低了其有效治理能力;而非正式制度的过度扩张又可能削弱正式制度的合法性和稳定性。

正式与非正式制度的并行共用，特别是非正式制度在国家治理中至关重要的地位对于我们理解当代中国国家建设面临的困难有着重要意义。首先，帝国治理在程序理性和实质理性间倾向于选择后者，即允许或鼓励因时因地制宜以利有效治理。程序理性意味着压缩非正式制度空间，使得帝国治理丧失灵活性，孕育着治理危机。这一大历史趋势使得中国官僚体制走上了与韦伯式官僚组织大相径庭的发展轨迹，也使得当今官僚体制的理性化过程步履蹒跚，进展艰难。其次，帝国治理中非正式制度的重要性意味着皇权追求政治教化、道德治国的治理方略：如果无法通过正式制度约束官员行为，那么官员的道德约束则成为重要控制手段。正因为此，当代中国的法治建设面临的困难不容低估：法治建设意味着压缩非正式制度的运行空间，这与一系列历史延续而来的制度安排相悖，难免阻力重重。

今天已经不再是帝国固步自封的时代。当代社会的信息传递和社会流通使得与帝国性命攸关的非正式制度受到极大约束。随着信息技术、公民权利意识的发展，政府的非正式行为——落实政策中的粗暴行为、妥协让步、私下交易、共谋掩盖——难以隐蔽实施。这些非正式行为一旦通过社会媒介公布于众，就会形成巨大社会压力，迫使上级政府做出反应，使得正式与非正式在治理过程中互为调节转换的空间大为压缩。社会发展的大趋势推动着政府行为走向正式化、标准化。但在相应的制度安排缺失的条件下，官僚体制的正式化、标准化又与各地情况的多样化产生了更大张力，使得一统体制与有效治理间的矛盾难以在官僚层级间微妙隐蔽的非正式过程中得到缓和消解，迫使中央政府自上而下的卷入和干涉，对整个体制产生大的震荡，诱发新的危机。

第三，名与实之间的若即若离和互为转换成为中国国家治理的常态过程。一方面，中央权力的象征性意义与地方权力的实质性意义同时存在且互为依存：中央权威通过地方政府的象征性遵从而得以确立和认同，而地方政府权力通过自上而下的授权而获得合法性。另一方面，国家权力在名与实之间的转化不断重新规范和划分正式与非正式间的边界。帝国的制度安排，从皇帝的任意性权力、官僚体制的注意力安排到运动式治理等等都为名与实间转化提供了一系列的运作机制来维系中华帝国的治理重任，在很大程度上缓和并转移了治理困难，使得帝国可以在不断的朝代兴衰更替中走下去。在帝国治理的名实关系中，“名”是关键：唯有皇权至高无上“名分”的稳定性才能提供名与实间若即若离的空间，体现在象征性权威、官方仪式和政治教化在帝国治理中的重要地位。一旦这一平衡被打破，国家权力危机随之而起，诱发实质性权力上收、非正式行为空间压缩的举措。

然而，这一平衡在当代社会极难维系，其中重要原因之一即为帝国之“名”的象征性资源在今天日益匮乏。中国社会已经不再是小农经济的封闭自守的状态，而是处在与世界各文化的交融与竞争中，民众的公民权利意识、群体意识、参与意识不可抑制地发展起来了。而帝国时代的皇权与民众之间远隔千山万水

和漫长的官僚行政链条。在正式与非正式的双重世界中，皇权高高在上，不受地方官僚作为所累，可以维持明君仁主形象不变。但是在现代社会，国家与其官僚组织工具难以分开，在民众日常生活中无时无处不在，以致国家时常处于与民众直接互动甚至冲突的第一线。随着科技通信技术的发展，民众呼声、群体抗争和利益冲突汇聚而来，对中央政府产生巨大压力，“以名代实”之举难以持久;而“以实正名”的举措又使得中央政府陷入负荷沉重、疲于应付的被动局面，难以维系“名”之尊严。历史上演变而来的帝国治理逻辑与巨变的当代社会难以兼容，在运行中踉踉跄跄，经历着接踵而来的危机。

一个理论思路有其特定的视角，正在于它特定的取舍不同，有所为有所不为。本文也不例外。本文从组织学和历史脉络的角度审视国家治理逻辑，强调了其在中国大历史上的延续性，这并不意味着国家治理一成不变或简单重复;同样地，本文强调了地方政府行为在政策执行过程中灵活性的“有效治理”意义，也不意味着这些行为没有横征暴敛以追逐私利之嫌。在我看来，以上讨论的帝国逻辑并非执政者理性设计所为，亦非功能主义理论所谓社会机体的维系功能所致，而是在中国大历史的朝代更替、政纲兴衰过程中，在不同应对策略试错竞争中，经择优淘劣的演变过程而发展起来的。特定的历史背景、权力的意志、既得利益的固守和途径依赖等诸多因素都在塑造、影响着这一过程的速度和方向。这一理论视角帮助我们看到，中华帝国历史上衍生的制度安排和治理机制仍然在顽强地延续其生命力，从而不可避免地与当代社会发生着深刻的矛盾、冲突。这些历史遗产是中国走向未来的起点，也是新时代治理形态转型面临的特有困难和挑战，这正是我们关注中华帝国治理逻辑的现实意义所在。

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*本文在写作、修订过程中得到蔡禾、冯仕政、刘世定、史普原、田毅、应星、赵树凯、周飞舟、“城市化过程中的基层政府”讨论小组学友以及匿名审稿人的批评指正，特此感谢。依学术惯例，文责自负。

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